impegnonuovo

Un ulteriore contributo.
continua il dibattito su "Nell'Ulivo , da Sinistra".
Ecco i materiali proposti dal Prof. Marco Mazzoli.

Ecco qui di seguito due contributi su alcuni punti che potrebbero caratterizzare contenuti importanti di carattere economico.

Punto 1) Difendere il welfare state mantenendo il suo ruolo storico di tutela delle fasce più deboli e dei lavoratori. I processi di privatizzazione devono avere luogo solo ove strettamente necessari (cioè nei settori e nei servizi caratterizzati dalla presenza di concorrenza e non di monopolio né di oligopolio, perché in tal caso ci si limiterebbe a regalare una public utility ad un monopolista privato) e attingendo dalle esperienze positive, ma anche negative delle privatizzazioni avvenute all'estero. In particolare, la letteratura economica suggerisce che non sono efficienti né opportune le privatizzazioni in tutti i settori in cui lo Stato mantiene la proprietà delle infrastrutture, concedendo la gestione in appalto ai privati. A questo proposito è emblematico il pessimo risultato (in termini di efficienza e tutela del lavoro) delle privatizzazioni delle ferrovie e dei trasporti britannici.

Punto 2) Promuovere una trasformazione delle Istituzioni Economiche Internazionali (Fondo Monetario Internazionale, Banca Mondiale, WTO, organizzazione del commercio internazionale) che modifiche l'attuale configurazione in cui il meccanismo di voto è basato su indicatori di ricchezza economico-finanziari e dà, di conseguenza un peso politico fortissimo e decisivo ai Paesi ricchi, che sono spesso in condizione di imporre le loro politiche economiche alla maggior parte dell'Umanità. Da questo discendono scelte internazionali penalizzanti per lo sviluppo dei Paesi poveri, che hanno causato, tra le altre cose, aumenti dei flussi migratori. In questo contesto un ruolo decisivo può essere svolto dall'Unione Europea.


Punto I

Alcune considerazioni non ideologiche in tema di privatizzazione di alcuni servizi locali, struttura produttiva e competitività

Abstract
In questo lavoro vengono esposte alcune considerazioni in merito alle privatizzazioni dei servizi pubblici, al fine di individuare alcune linee guida teoriche più generali, coerentemente con i principali risultati della recente letteratura di economia industriale, teoria dei contratti e finanza pubblica. L’analisi prende le mosse dai presupposti metodologici tipicamente neoclassici di incentivo-compatibilità delle diverse configurazioni istituzionali, esplicitando le condizioni che possono limitare il funzionamento della concorrenza e suggerendo alcune possibili soluzioni alternative, per i casi di market failure particolarmente rilevanti.




1. Introduzione
Queste brevi note contengono alcune considerazioni in merito alle privatizzazioni dei servizi pubblici, al fine di individuare alcune linee guida generali, sulla base della letteratura più recente di economia industriale, teoria dei contratti, finanza pubblica e corporate governance delle istituzioni preposte ai servizi pubblici, date le stringenti implicazioni che alcuni risultati recenti di queste discipline hanno per il tema in questione. Coerentemente con l’impostazione prevalente nel pensiero economico moderno, la metodologia è basata su un’analisi di incentivo-compatibilità delle diverse soluzioni politiche.
L’analisi prende le mosse da alcune considerazioni generali sulle cause dell’inefficienza di alcuni servizi pubblici. In particolare, è stato rilevato, fin dai tempi delle privatizzazioni “di thatcheriana memoria” come la gestione di un servizio pubblico in forma di monopolio crei celle inefficienze imputabili non solo all’assenza di incentivi concorrenziali per il perseguimento dell’efficienza produttiva e della minimizzazione dei costi, ma anche al fatto che l’assetto proprietario pubblico, non sottoposto al “giudizio” dei mercati finanziari, né alla loro pressione competitiva esterna in virtù del loro ruolo di “mercato del controllo” dell’impresa, avrebbe esercitato in modo molto inefficace la propria funzione di monitoraggio sull’efficienza del personale. Inoltre, la presenza di un meccanismo “politico” di selezione del gruppo dirigente avrebbe facilitato un atteggiamento “accomodante” e di “ricerca del consenso” nei confronti di alcune rappresentanze politico-sindacali che, in alcuni settori particolarmente protetti del pubblico impiego, contribuirebbero a creare rendite di posizione, “sacche” di inefficienza e frequenti episodi di cattiva amministrazione. La risposta programmatica suggerita negli Anni Ottanta dai governi neo-liberisti consisteva nella privatizzazione dei servizi pubblici, nazionali, locali di varia natura, senza escludere i servizi sociali, i servizi “alla persona”, i servizi “di rete” e i trasporti, benché, in molti casi, i settori di appartenenza di tali servizi fossero caratterizzati da profonde differenze non solo sotto il profilo della struttura di mercato (intesa come possibile livello di concorrenza conseguibile o “minimo livello possibile di concentrazione” nell’accezione di Sutton, 1998), ma anche sotto il profilo degli incentivi (analizzabili con lo strumento della teoria dei contratti) e sotto quello dei possibili risultati di corporate governance successivi alle privatizzazioni. La continuità e l’efficienza dei nuovi servizi pubblici privatizzati avrebbe dovuto essere garantito dalla definizione precisa e dettagliata dei cosiddetti “obblighi di servizio”, ossia dalla precisa individuazione delle mansioni, delle finalità e degli obblighi contrattuali di tutti i gestori privati dei servizi pubblici.
Non c’è dubbio che l’inefficienza dei servizi pubblici, oltre a danneggiare gli utenti, abbia delle ricadute sul sistema produttivo (anche se non è, forse, la causa principale dei nostri mali, dato che molti dei nostri concorrenti diretti sui mercati internazionali, come la Cina, non brillano certamente per efficienza dei servizi pubblici). Non c’è dubbio che esistano rilevanti settori economici in Italia caratterizzati da assenza e scarsità di concorrenza: ad esempio, oltre ad alcuni servizi locali, le libere professioni, la distribuzione al consumo e i trasporti. Tuttavia, un conto è rilevare, in tali settori, scarsità di concorrenza, altra cosa è suggerire, per settori così diversi la medesima risposta di politica economica.
E’ un tema ricco di implicazioni su tutto quanto il sistema economico e non si presta dunque a ricette schematiche o ideologiche: deve, a nostro avviso, essere studiata non solo attraverso la “lente” della microeconomia da “libro di testo” e dell’economia industriale, ma anche in un’ottica di economia pubblica, teoria dei contratti e corporate governance.
Un’imprecisione terminologica molto frequente (e peraltro assai importante) nel dibattito sulle privatizzazioni è l’improprio utilizzo dei termini “privatizzazione” ed “introduzione della concorrenza” come sinonimi. Privatizzare un servizio pubblico non significa necessariamente renderlo soggetto a concorrenza né necessariamente renderlo più competitivo. La concorrenza è il risultato complesso di un’insieme di circostanze che dipendono da vincoli di incentivo-compatibilità, dinamiche di economia industriale, di corporate governance, analizzabili non solo attraverso i tradizionali schemi di economia industriale, ma anche di teoria dei contratti e di finanza. Occorre quindi seguire le implicazioni di molteplici filoni di letteratura economica.
Un secondo punto che sarà sollevato in questa sede è verificare se la risposta neo-liberista al problema dell’inefficienza dei servizi pubblici (privatizzazione di tutti i servizi in generale e definizione degli “obblighi di servizio” per i gestori privati) risolva o meno il tradizionale problema di monitoring (e gli incentivi avversi ad esso associati) che caratterizza la gestione tradizionale dei servizi da parte di un monopolista pubblico.
Saranno poi presi in considerazione gli aspetti riguardanti il “timing” e il grado di “reversibilità” di alcune misure che, secondo alcuni fautori “progressisti” delle privatizzazioni, dovrebbero essere associate alla privatizzazione dei servizi pubblici e ridurne i costi sociali e gli effetti redistributivi a danno dei gruppi sociali più deboli: in particolare, si cercherà di valutare se, a fronte di una scelta immediata e irreversibile come la privatizzazione dei servizi sociali siano altrettanto tempestivi ed incisivi gli effetti di riforme strutturali e di lungo periodo (come l’introduzione di un nuovo sistema ammortizzatori sociali) soggette a frequenti ritocchi ed influenzati dal dibattito politico quotidiano. Soprattutto si cercherà di valutare se il “capitalismo familiare” all’italiana, talvolta criticato per scarsa propensione all’innovazione, ruolo dominante di “imprese familiari” e scarsità di “public companies” , rapporti non sempre molto trasparenti con sistema bancario, dispositivi di controllo insufficienti a tutela dei piccoli azionisti, sia veramente in grado di introdurre concorrenza ed efficienza nei servizi pubblici da privatizzare. Infine, si tratterà di valutare se i tempi e gli effetti delle complesse modifiche normative e strutturali necessarie per rendere più efficiente e competitivo il sistema finanziario e il mercato azionario italiano siano tempestivi e certi quanto gli effetti redistributivi immediati delle privatizzazioni dei servizi.


2.Un metodo di analisi e alcune linee guida
E’ convinzione diffusa (e lucidamente argomentata, ad esempio, da Berti, Pezzoli, Rangone e Termini, 2004) che alcuni significativi settori del sistema economico italiano vedano frequenti comportamenti consistenti nella ricerca e nella difesa di nicchie protette, caratterizzandosi dunque più per un atteggiamento di “rent seeking” che per la ricerca del massimo profitto, il quale consentirebbe per lo meno al sistema produttivo italiano di conseguire l’obiettivo dell’efficienza allocativa. Altri (ad esempio, Barucci, 2004, quello di Silipo , 2004 e quello di Messori, Mattesini, Barucci e Zazzaro, 2004) hanno lucidamente evidenziato l’insufficienza dei dispositivi di tutela dei risparmiatori e dei piccoli azionisti (in parte anche dovuti alle procedure di nomina del collegio sindacale delle imprese o al fatto che non è inibita alle società di revisione l’attività di consulenza) e i problemi e i conflitti di interesse derivanti dal fatto che alcuni grandi gruppi industriali detengono rilevanti proprietà azionarie in gruppi bancari. Senza soffermarsi ulteriormente su temi già trattati nei contributi sopra citati, ci si propone qui di individuare un’ulteriore categoria politico-economica da affiancare a quelle convenzionali utilizzate in letteratura: la mobilità sociale.
Non vi è alcun dubbio sul fatto che settore finanziario più concorrenziale, caratterizzato da significativa presenza di public companies, con un mercato del controllo delle imprese più efficiente e competitivo, con una proprietà azionaria delle banche e delle imprese molto diffusa, frazionata e “popolare” costituirebbe un elemento fortemente positivo per la competitività del sistema produttivo italiano e per una più efficiente allocazione delle risorse. Giova forse ricordare che la configurazione istituzionale di un sistema finanziario ha significativi risvolti macroeconomici e distributivi. Questo vale, sul piano teorico, anche in presenza di mercati finanziari perfetti ed efficienti. Infatti, ad esempio, Rodrik e Ypersele (2001) dimostrano che (in uno schema teorico caratterizzato da due fattori, lavoro e capitale, con perfetta mobilità del capitale e imperfetta mobilità del lavoro) in presenza di shock stocastici che fanno variare il rendimento del capitale nei diversi paesi, la mobilità del capitale può consentire ai proprietari di capitale di ridurre la variabilità del loro reddito, ma questo avviene a spese dei lavoratori. Infatti, se il fattore capitale è mobile, il fattore lavoro è mobile solo nel lungo periodo, mentre è poco mobile nel breve-medio periodo, i proprietari di capitale possono trasferire la loro ricchezza da paesi soggetti a shock negativi verso paesi soggetti a shock positivi, ma tutto ciò avviene a spese del reddito da lavoro. Infatti, nei paesi affetti da shock negativi tendono a diminuire salario reale e produttività del lavoro, poiché la produttività del lavoro è negativamente correlata con la dotazione di capitale. I risultati di Rodrik e Ypersele (che non possono essere colti dai modelli con agente rappresentativo, i quali, escludono a priori – e forse in modo piuttosto ideologico - qualsiasi effetto macroeconomico della distribuzione del reddito) sono validi anche nel caso in cui i lavoratori posseggano risorse finanziarie, purché il loro reddito dipenda in misura prevalente dal salario e non dal rendimento del capitale.
Occorre poi osservare che, sul piano empirico ed istituzionale, sembra poco probabile uno scenario che veda imprese industriali caratterizzate da azionariato veramente diffuso e “popolare” se una quota molto rilevante della popolazione non dispone di margini di risparmio (magari a causa di una forte tendenza alla precarizzazione del lavoro o di una dinamica salariale sistematicamente al di sotto dell’inflazione), come dimostra un’ampia evidenza dell’America Latina e, più in generale, dei Paesi in via di sviluppo .
Una pressione politica e sociale verso la mobilità sociale contribuisce ad allocare in modo efficiente il capitale umano all’interno della società e nel processo produttivo, contribuisce ad indirizzare le rivendicazioni politiche verso soluzioni compatibili con gli incentivi e facilita persino il perseguimento dell’efficienza distributiva. Ovviamente questa categoria non è di per sé sufficiente e necessita di essere affiancata ad altre. Un problema definitorio sta nel criterio guida da utilizzare per analizzare le implicazioni di benessere collettivo delle scelte organizzative. Come è noto, in alcuni elementi della normativa antitrust di alcuni paesi sembra prevalere come misura del benessere collettivo il benessere dei consumatori, in altri paesi, o in altri casi il profitto del sistema produttivo nel suo complesso (privilegiando, pur con opportune ragioni, l’efficienza allocativa a quella distributiva), l’analisi economica convenzionale utilizza spesso la definizione di benessere data dalla somma del surplus del produttore e del surplus del consumatore. La soluzione qui proposta è quella di attribuire all’approccio di Amartya Sen, basato sulle capacità e i funzionamenti almeno la stessa rilevanza che l’analisi economica attribuisce alla somma del surplus di produttore e consumatore. Per esempio, le drastiche riduzioni (o, in alcuni casi, eliminazioni) del tempo pieno per i bambini delle scuole elementari potrebbero apparire come una comprensibile conseguenza di esigenze di bilancio degli Enti Locali, preceduta o associata talvolta a scelte di esternalizzazione del servizio, ma tuttavia, affiancando alle consuete misure di benessere collettivo, le capacità e i funzionamenti degli utenti (nell’accezione di Sen, 1992) ci accorgiamo di quanto la riduzione o l’eliminazione del tempo pieno nelle scuole elementari eserciti una fortissima pressione verso la riduzione della partecipazione femminile al lavoro, riducendo le capacità e i funzionamenti delle donne come individui privati della loro potenzialità professionale: la misura di perdita di benessere collettivo va in questo caso ben al di là della mera somma del surplus del produttore e surplus del consumatore!
Per completezza, occorre poi ricordare che, anche per quanto riguarda il tema delle privatizzazioni, un forte limite nella portata dei risultati delle analisi di welfare microfondate e basate sul surplus del consumatore e del produttore formalizzate con funzioni di utilità convenzionali (come ad esempio la CRRA) è costituito dalla forte e pervasiva critica del filone di ricerca promosso dal premio nobel Kahneman (si vedano in proposito Benartzi, S. e Thaler, R., H., 1995, Kahneman, D., 1994, Kahneman, D., Tversky, A., 1979, Shafir, E., Diamond, P., Tversky, A., 1997), che dimostra, sulla base di un’enorme evidenza di laboratorio, come le funzioni di utilità convenzionali, spesso utilizzate per semplicità di calcolo, non descrivano assolutamente in modo corretto le preferenze dei consumatori e degli agenti. La forma analitica della funzione di utilità proposta da Kahneman sulla base della sua enorme evidenza empirica è caratterizzata dal fenomeno della “loss aversion” o “status quo bias” e descrive individui molto più reattivi a perdite di dotazione di beni e di ricchezza che ad aumenti, dello stesso ammontare in valore assoluto, di beni e di ricchezze. Questo aspetto non può non avere forti implicazioni ai fini della valutazione dei costi sociali delle scelte di politica economica, delle decisioni di privatizzazione, e del loro impatto sui consumatori e sugli elettori.
In questa sede ci si limita tuttavia a suggerire di affiancare, alle consuete valutazioni teoriche di welfare definito come somma del surplus del consumatore e del produttore, altre valutazioni basate su qualche misura, sia pure approssimativa o informale delle capacità e dei funzionamenti, nell’accezione di Sen.
Un’altra linea guida di grande utilità logica è costituita dalle implicazioni della teoria dei contratti (si veda ad esempio Hart, 1995), per quanto riguarda gli incentivi legati al passaggio di proprietà dagli enti pubblici agli enti privati. La rilevanza teorica della teoria prende le mosse dalla semplice considerazione che la situazione di “incompletezza contrattuale” costituisce la norma nelle transazioni e nei rapporti di fornitura di servizi e di acquisizione di fattori produttivi e la proprietà conferisce la titolarità dei diritti residuali di controllo, ossia la capacità di decidere in tutti i casi non specificamente previsti nell’accordo tra le parti, che caratterizzano appunto il contesto di incertezza contrattuale. Com’è ben noto, un’importante implicazione contrattuale della teoria dei contratti è che la parte che debba effettuare decisioni di investimento rilevanti (dove per decisione di investimento si intende quella consistente nel rendere il bene più produttivo o mantenerlo in condizioni di efficienza) debba essere proprietaria del capitale, al fine di rispettare il vincolo di incentivo-compatibilità. La prima ovvia implicazione è che non sono incentivo-compatibili, e sono quindi socialmente inefficienti le configurazioni organizzative dove lo stato mantiene la proprietà dell’infrastruttura mentre il mero servizio viene appaltato ad un gestore privato. Nel lungo periodo, la diffusione di una soluzione inefficiente di questo tipo potrebbe persino portare pregiudicare la corretta manutenzione e l’integrità delle infrastrutture, anche e soprattutto in considerazione del fatto che processi di privatizzazione sembrano essere molto difficilmente reversibili, rendendo in questo modo impossibile “rimediare” ad un eventuale errore di direzione politica.
Un esempio “da manuale” di privatizzazione inefficiente è costituito dalla privatizzazione delle ferrovie britanniche (ormai entrate nell’immaginario collettivo britannico per i loro ritardi leggendari e per i loro disastri ferroviari causati da attrezzature difettose), dove, per l’appunto, è stata mantenuta la proprietà pubblica dell’infrastruttura mentre è stata data in appalto a gestori privati il servizio. Il sostenimento delle spese di manutenzione da parte dei gestori, oltre a rivelarsi non incentivo-compatibile, ripresenta pressoché immutati tutti i problemi di monitoraggio che affliggono spesso la gestione dei servizi sociali da parte del monopolista pubblico: chi deve monitorare? Chi fa il monitoraggio di colui che monitora? E così via. Questo ci porta ad una questione centrale: molti fautori delle privatizzazioni dei servizi pubblici e locali sostengono che il ruolo e la funzione di servizio pubblico potrebbe essere correttamente svolta semplicemente attraverso una precisa definizione dei cosiddetti “obblighi di servizio”: ebbene, la definizione degli obblighi di servizio non pone forse nuovamente il classico problema di monitoraggio sull’operato del gestore privato dei servizi pubblici? Come effettuare il monitoraggio sull’effettivo svolgimento degli obblighi di servizio? Inoltre, presumere che la definizione degli obblighi di servizio possa essere così precisa ed onnicomprensiva da risolvere ogni possibile ambiguità, non equivale forse ad affermare che le transazioni e la produzione dei servizi avvengono nel regime totalmente astratto di “contratti competi”, piuttosto che nel contesto più realistico di incompletezza contrattuale? Se così fosse, si tratterebbe di un’idea decisamente un po’ troppo ottimistica... Ad esempio, se la proprietà del bene capitale (nel nostro caso l’infrastruttura) ne dà il diritto di controllo “residuale”; per quanto non è specificamente pattuito dagli accordi, non è ovvio e non è sicuro che la rinuncia al controllo residuale possa essere ottimale rispetto a tutti gli usi futuri a cui può essere adibita l’infrastruttura, soprattutto in considerazione del fatto che le privatizzazioni sono difficilmente reversibili. Per converso, un’altra implicazione della teoria dei contratti prevede che la presenza di attività produttive e beni capitali complementari implica la fusione o la proprietà comune dei fattori capitali. Questo apre un ulteriore problema: laddove un servizio pubblico è gestito da diversi soggetti, detentori di diverse attività produttive e diverse tipologie di beni capitali, se – secondo la teoria dei contratti – la fusione o la proprietà comune dei fattori è una soluzione ottimale, su quali basi deve essere effettuata la fusione? Quale sarà la configurazione di governance successiva ad essa? Infatti, una delle ovvie implicazioni della teoria dei contratti è che è non per nulla rigoroso invocare genericamente le virtù del ricorso al mercato come alternativa al servizio pubblico gestito dallo stato senza curarsi del meccanismo di corporate governance che emergerebbe dal processo di privatizzazione: diversi meccanismi di controllo, di allocazione della quota proprietaria dell’impresa, della proprietà dei mezzi capitali corrispondono a meccanismi di incentivi nettamente diversi e talora opposti: solo alcuni di questi potrebbero essere incentivo-compatibili, e, anche per questi, andrebbero delineate con precisione le condizioni di stabilità di una determinata configurazione di governance incentivo-compatibile. Ci richiamiamo qui alle considerazioni già precedentemente espresse sulle caratteristiche del sistema industriale italiano, sull’esigenza di introdurre maggiore concorrenza nel sistema finanziario e nel mercato finanziario italiano, con qualche ulteriore dubbio, associato al fatto che le decisioni di privatizzazione sono, in generale, irreversibili. Quali sarebbero i danni derivanti dal fatto di affidare la gestione dei servizi pubblici ad un privato incompetente, poco abituato a misurarsi con la concorrenza e poco innovativo? Chi garantisce che nel trasporto locale avremmo gli imprenditori tedeschi, britannici, francesi o giapponesi e non solo qualche imprenditore locale abituato alle “nicchie protette”? Dopotutto è ovvio che per un operatore straniero esistono dei costi di transazione, di raccolta di informazione e di entry nel mercato nazionale italiano. Inoltre varrebbe la pena di domandarsi quali siano i costi sociali di una scelta sbagliata irreversibile come quella delle privatizzazioni dei servizi locali. La statistica “bayesiana” potrebbe offrire un’interessante metodologia di analisi a questo proposito, anche se le sue implicazioni potrebbero apparire scoraggianti rispetto all’ipotesi delle privatizzazioni: i costi e i benefici associabili a determinate scelte politiche devono essere “ponderati” con la probabilità (ossia con il grado di certezza e di tempestività) dello scenario ad essi associato. In altre parole, se si intende rendere “competitivi” i servizi pubblici attraverso la loro semplice privatizzazione, occorre valutare con quali tempi e quale probabilità il nostro mercato azionario subirà le modifiche istituzionali e strutturali che lo renadano veramente competitivo ed efficiente, partendo dalla attuale situazione caratterizzata dalla prevalenza di gruppi industriali con “maggioranza di controllo blindate”, importanti quote di proprietà in gruppi bancari e scarsità di public companies.
Infine, anche se le privatizzazioni venissero effettuate con dispositivi che prevedono inizialmente un certo frazionamento della proprietà azionaria, esiste una probabilità non remota che si creino in futuro gruppi o “cordate” di controllo. Per queste considerazioni legate al timing delle modifiche asupicabili nel sistema finanziario italiano, sembra opportuno mantenere più di una riserva sull’opportunità di attuare significativi processi di privatizzazione dei servizi pubblici prima il sistema finanziario e settore bancario italiano raggiungano un grado di concorrenza più soddisfacente.
Un limite all’applicazione della teoria dei contratti come strumento analitico dell’incentivo-compatibilità delle soluzioni organizzative è peraltro costituito dal ben noto “teorema fondamentale di non decentralizzazione” di Greenwald e Stiglitz (1986): in presenza di fallimenti di mercato un’allocazione efficiente non può essere raggiunta se non attraverso l’intervento pubblico. In altre parole, l’assenza di costi di transazione non assicura un risultato cooperativo nello scambio dei diritti di proprietà, contrariamente a quanto previsto dal Teorema di Coase.
Un ultimo aspetto da tenere in considerazione è l’eccessiva focalizzazione degli indicatori di costo come unica misura del grado di efficienza. Se, come osservano Blinder et al (1998) con riferimento ad una dettagliatissima analisi statitstica condotta sui managers privati americani, il prezzo non è l’unica variabile attraverso cui si equilibra il mercato, ma è solo uno degli “elementi di un vettore” di variabili equilibratrici che includono i tempi di consegna, i tempi di pagamento e la qualità del prodotto, non appare ingiustificato affermare che il controllo della qualità erogata debba essere uno degli elementi da monitorare in un ipotetico servizio pubblico gestito da un privato, con tutti i problemi – spesso irresolubili – legati al monitoraggio. Infatti, soprattutto nel settore dei servizi alla persona e dell’assistenza, un’eccessiva pressione al ribasso può portare addirittura ad uno snaturamento dei servizi .
Coerentemente con l’impostazione di maggiore consenso nell’analisi economica contemporanea, le conclusioni a cui sembra di poter pervenire concludendo questa sezione suggeriscono una sorta di “microfondazione” delle decisioni politiche di privatizzazione: formulare delle proposte incentivo-compatibili significa non invocare in modo informale e retorico macrocategorie di pensiero aprioristiche, la cui validità dipende dal comportamento e dagli obiettivi degli agenti coinvolti nel fenomeno in analisi. Ad esempio, se, come ora, ci si occupa di competitività, concorrenza e di confronto tra stato e mercato analizzando la maggiore o minore efficienza del gestore privato rispetto al gestore pubblico, non si può prescindere dall’analizzare gli aspetti, rilevanti affinché il meccanismo della concorrenza possa si esplicare correttamente nei casi in questione, sulla base di quanto evidenziato non solo dall’attuale di industrial economics, ma anche dalla teoria dei contratti, dalla finanza pubblica, e dalla corporate governance. In altre parole, invocare informalmente e genericamente la maggiore efficienza di mercato rispetto al gestore pubblico quando oggetto dell’analisi è proprio la concorrenza nei servizi e la competitività del sistema produttivo costituisce una circolarità sul piano logico e un pesante “a priori” sul piano dei contenuti. E in questo contesto il mercato è una categoria in un certo senso “macroeconomica”, ossia aggregata, poiché già assume implicitamente un esito strategico nei problemi di incentivi e di condizionamento reciproco dei soggetti economici che sono invece proprio l’oggetto dell’analisi.


3.Il panorama industriale e la competitività del sistema produttivo.
Una delle ben note peculiarità produttiva del sistema produttivo italiano consiste nella sua natura di “capitalismo familiare” che caratterizza non solo le piccole ma anche le grandi imprese . Se, come osservato da Pagano e Panunzi (2003) e Burkart, Panunzi e Shleifer (2002), tale configurazione proprietaria ha come punto di forza la coincidenza di interessi tra il proprietario e il manager, crea d’altra parte problemi molto rilevanti dal punto di vista del processo di selezione del gruppo dirigente e nel processo di raccolta delle risorse finanziarie. E’ ovvio che tale configurazione organizzativa pone un grosso limite alla mobilità sociale nel Paese ed è associato anche a situazioni di inefficienza produttiva, questa volta nel settore privato. Ad esempio, Santarelli e Vivarelli (2003, 2002), Lotti, Santarelli e Vivarelli (2001) notano che se, da un lato, la significativa nascita di imprese sembra essere un tratto caratteristico del sistema italiano, dall’altro nascono molto piccole, hanno una elevata probabilità di uscire rapidamente dal mercato e hanno ricevuto incentivi poco selettivi e con significative distorsioni. L’economia italiana è poi caratterizzata, come noto, da una forte presenza nei settori tradizionali (anche detti del "made in Italy") e nel settore meccanico, mentre è debole nei settori dove più importanti sono le dimensioni di scala e nei settori ad alta tecnologia. Questa scarsa propensione all’innovazione è ritenuta una delle principali cause e del declino industriale, che si ripercuote in un basso livello di salari, profitti e competitività. Purtroppo non è per nulla facile indurre i gruppi di controllo delle holding e delle a rinunciare al controllo “blindato” delle loro imprese. Ne deriva una situazione in cui, nella grande maggioranza delle imprese quotate, la redditività degli azionisti di minoranza è subordinata ad un processo decisionale su cui essi hanno una scarsissima probabilità di incidenza. Questo non può che causare un rallentamento nel processo di sviluppo dei mercati azionari e, in una fase di crescente apertura internazionale delle economie e dei mercati finanziari, determinare rallentamento e scarsa competitività dell’economia italiana. La spesa in ricerca e sviluppo, pubblica, ma soprattutto privata è tra le più basse in Europa (si vedano, in proposito, i dati presentati da Bussola, 2003) ed è proprio questa scarsa abilità di penetrazione nei settori più tecnologicamente avanzati a creare il maggiore handicap e a fare dell’Italia un paese con una struttura produttiva molto diversa da quella degli altri paesi sviluppati. La redditività operativa delle imprese manifatturiere è scesa da circa l’11% del 1989 al 9% del 2001, tuttavia il costo del lavoro italiano non è certamente tra i più elevati se confrontato con quello europeo.

Costo orario del lavoro nelle imprese manifatturiere con almeno 10 dipendenti (valori in euro), anno 2000

Germania 28,5
Svezia 28,3
Danimarca 25,9
Austria 24,3
Paesi Bassi 24,1
Francia 24,0
Regno Unito 23,5
Lussemburgo 22,1
Finlandia 22,0
Italia 17,8
Irlanda 17,3
Spagna 15,1
Grecia 9,6
Portogallo 6,9

Fonte: Baussola (“Tra crescita e declino: l’industria italiana al bivio”, Vita e Pensiero, n.6, 2003), sulla base di dati Eurostat, Labour Cost Survey

I problemi di competitività non sembrano dunque emergere particolarmente dal costo del lavoro, quanto piuttosto da problematiche di tipo tecnologico e organizzativo, spesso legate alla dimensione inadeguata del’impresa.
A questo proposito, ad esempio, Baussola rileva che alla fine degli Anni Novanta circa il 70% delle imprese sotto i 20 addetti non introduce alcuna innovazione di processo o di prodotto, mentre la quota scende al 26% solo tra le imprese medio-grandi, con almeno 250 addetti. Peraltro, data la già citata prevalenza numerica delle piccole imprese è facile rendersi conto della portata del problema. Anche altri dati riportati nel lavoro sopra citato di Baussola mostrano poi una scarsissima propensione alla crescita dimensionale delle imprese. Nel periodo 1996-2000 la quota di imprese di piccole dimensioni (con meno di 20 addetti) che crescono verso la classe superiore (20-49 addetti) è pari a solo il 7% del totale. Solo nelle classi di imprese di medie dimensioni (50-99 addetti) si trova un po’ più di crescita: la quota di imprese che transitano alla classe superiore (100-249 addetti) è pari al 33%. Questi dati si traducono in una scarsa capacità del settore industriale di creare occupazione: tra il 1999 e il 2000 la variazione occupazionale netta del settore industriale in senso stretto è stata pari a +0,2%, mentre nel settore delle costruzioni è stata +4,5% e nei servizi +4%.
Questa situazione sembrerebbe richiedere un settore bancario e mercati finanziari più dinamici, più concorrenziali e maggiormente in grado di raccogliere risorse finanziarie esterne, attraverso opportuni meccanismi incentivo-compatibili che garantiscano i piccoli risparmiatori dai rischi connessi alle false comunicazioni sociali e li tutelino dalle scelte di gruppi dirigenti che operano solo nell’interesse dei gruppi di controllo. Questo richiederebbe naturalmente un profondo cambiamento istituzionale nel mercato azionario italiano, che deve necessariamente passare attraverso una maggiore diffusione di public companies e di imprese ad azionariato popolare e diffuso. Tuttavia è proprio la naturale propensione dei gruppi di controllo delle holding e delle imprese “familiari” a deterere un controllo ferreo e “blindato” che causa un rallentamento nel processo di sviluppo dei mercati azionari e, in una fase di crescente apertura internazionale delle economie e dei mercati finanziari, a causare i problemi di rallentamento e scarsa competitività dell’economia italiana. A completare il circolo vizioso, la scarsa propensione all’innovazione dell’industria italiana non può che rendere poco appetibili gli investimenti italiani nello scenario competitivo mondiale. La spesa in ricerca e sviluppo, sia privata che pubblica è infatti tra le più basse in Europa, ed è proprio questa scarsa abilità di penetrazione nei settori più tecnologicamente avanzati a creare il maggiore handicap e a fare dell’Italia un paese con una struttura produttiva molto diversa da quella degli altri paesi sviluppati.

Spesa in Ricerca e Sviluppo in % sul PIL – Anno 2001
Tutti i settori imprese
Belgio 2,2 1.6
Danimarca 2,4 1,7
Germania 2,5 1,8
Spagna 1,0 0,5
Francia 2,2 1,4
Italia 1,1 0,6
Olanda(2000)1,9 1,1
GB 3,0 1,3
Giappone(2000) 3,0 2,1
Stati Uniti 2,7 2,1

Fonte: Baussola (“Tra crescita e declino: l’industria italiana al bivio”, Vita e Pensiero, n.6, 2003), sulla base di dati Eurostat, Statistics in focus, Science and Technology.

Il processo di liberalizzazione nel settore bancario e di espansione dei mercati finanziari può sicuramente facilitare l’uscita dall’impasse, ma non può imporre all’imprenditoria italiana di cambiare atteggiamento, secondo il noto adagio “puoi portare i cavalli ad abbeverarsi, ma non puoi costringerli a bere”. Le abitudini consolidate in tanti anni di lira debole e conseguenti esportazioni facili verso i paesi europei vicini hanno forse “abituato male” la classe imprenditoriale italiana, non creando adeguati incentivi all’innovazione.
Dunque la domanda che sembra lecito porsi è la seguente: siamo veramente sicuri che questa classe imprenditoriale così poco propensa all’innovazione, così poco competitiva sul piano internazionale, propensa al “rent-seeking” e all’intreccio con il sistema bancario introdurrà veramente concorrenza e maggiore efficienza nel gestire i servizi pubblici? I dati non sembrano riumuovere i dubbi in proposito.
Ma esiste una forma di impresa alternativa sia a quella “capitalista classica” di stampo anglosassone che a quella del “capitalismo familiare” italiano? Un tempo si sarebbe potuto dire che l’impresa cooperativa costituiva una forma di impresa “diversa”, partecipativa, che era caratterizzata da una governance democratica e partecipativa, in virtù del principio (ora emendato) “una testa un voto”, che non mirava al profitto (in base al vecchio – ora emendato – principio dell’indivisibilità del capitale proprio e del limite massimo nella retribuzione dei soci ordinari). Le imprese cooperative costituivano parte molto significativa del tessuto produttivo nella parte più ricca del Paese: l’Emilia-Romagna e il Veneto. Esiste una letteratura di teoria economica che spiega in modo molto lucido le chiavi del successo delle imprese cooperative e le individua proprio nel meccanismo di incentivi e di governance che caratterizzava (prima della Bozza Mirone, e della successiva riforma del diritto societario, implementata dal governo Berlusconi) il vecchio modello di impresa cooperativa. Ad esempio Aoki (1993) e Ben-Ner (1993) mostrano come nel caso in cui funzioni il modello di governance che caratterizza il vecchio modello classico cooperativo, i lavoratori (che “generano” informazione sull’efficienza del processo produttivo, essendo essi stessi parte del processo produttivo) sono incentivati a diffondere l’informazione all’interno dell’impresa, sia in senso verticale che in senso orizzontale. In questo modo vengono ridotti i costi di monitoraggio e l’impresa e il lavoratore “si identifica” con gli obiettivi dell’impresa stessa. Con la legge 59/92 vengono introdotti i titoli di “socio sovventore” e di “azione di partecipazione cooperativa”, che possono essere detenuti da investitori esterni, non hanno alcun vincolo di remunerazione e possono rappresentare fino a un terzo dei voti esprimibili in assemblea. L’applicabilità di tali titoli è stata molto significativamente estesa nella Bozza della Commissione Mirone (creata dai governi di centrosinistra), recepita nella sostanza dal Governo Berlusconi, con la riforma del diritto societario.
Come è ben noto, basta molto meno di un terzo dei voti in assemblea per controllare un’impresa. Questo significa che, di fatto, le cooperative che emettevano tali titoli cessavano di essere tali, poiché creavano al loro interno un gruppo di controllo, generalmente costituito da creditori esterni, banche e dai manager stessi dell’impresa cooperativa. Il meccanismo di governance partecipativo e democratico che ha costituito (come mostrano Aoki, 1993 e Ben-Ner, 1993) la chiave di successo dell’impresa cooperativa, e che è peraltro riscontrabile nella solidità e nella crescita del modello emiliano dei decenni passati è stato profondamente alterato, per non dire stravolto. Inoltre, data l’eliminazione di ogni vincolo nella remunerazione dei nuovi strumenti finanziari delle cooperative, sembra veramente molto difficile sostenere che la cooperativa non abbia scopo di profitto o abbia qualche motivazione di carattere mutualistico o solidaristico . Ci si potrebbe legittimamente domandare se tali modifiche normative, pur sollevando varie critiche non abbiano in realtà determinato dei vantaggi (in termini di accesso ai mercati finanziari e raccolta di finanziamento) per le imprese cooperative. Ebbene, non è per nulla così, dato che non è stata effettuata alcuna emissione di titoli di capitale di rischio per le imprese cooperative nei mercati borsistici, mentre i titoli di socio sovventore o le azioni di partecipazione cooperativa sono state collocate quasi sempre attraverso negoziazioni private presso istituzioni finanziarie legate a Legacoop o al suo gruppo dirigente. Ma le cooperative erano veramente sottocapitalizzate? Ci sono studi econometrici (ad esempio Mazzoli e Negrini, 2001) che dimostrano il contrario: le imprese cooperative non avevano assolutamente un problema di sottocapitalizzazione che limitasse gli investimenti e la crescita dell’impresa, contrariamente a quanto sostenuto dai vertici e dalla presidenza di Legacoop ai tempi della Commissione Mirone, nella scorsa legislatura: in altre parole, la motivazione politica usata dai vertici di Legacoop per giustificare la cancellazione di fatto del principio cooperativo “una testa un voto” è negata dai dati statistici. Se poi ci fosse veramente stato un problema di sottocapitalizzazione, esisteva lo strumento finanziario delle obbligazioni con rendimento indicizzato ad indicatori della crescita d’impresa (Mazzoli e Rocchi, 1996 e Mazzoli e Negrini 2001), tipici obiettivi – secondo la letteratura di managerial economics - del gruppo dirigente di un’impresa a proprietà frazionata e diffusa. Il quadro delle grandi imprese cooperative (un pezzo rilevante del sistema produttivo italiano) è dunque di un’impresa “sui generis” non più completamente caratterizzata da meccanismo di governance democratico e partecipativo e, per di più, non sottoposta alla disciplina di mercato, dato che non si ha notizia alcuna di collocazione in borsa di titoli di “partecipazione cooperativa” né di titoli di socio sovventore. Purtroppo questi recenti episodi mostrano come manchi completamente (anche tra le forze che si dicono progressiste) un progetto e un concetto coerente di democrazia economica, slegata da etichette ideologiche e associata al concetto di concorrenza di mercato, mobilità sociale, partecipazione, incentivi all’efficienza e concorrenza con il mercato.
Dunque la domanda che sembra lecito porsi è la seguente: siamo veramente sicuri che questa classe imprenditoriale così poco propensa all’innovazione, così poco competitiva sul piano internazionale, propensa al “rent-seeking” e all’intreccio con il sistema bancario introdurrà veramente concorrenza e maggiore efficienza nel gestire i servizi pubblici? I dati non sembrano riumuovere i dubbi in proposito.


4.Privatizzazioni e organizzazione interna dell’impresa
Ovviamente, una volta evidenziati alcuni problemi di incentivi legati al processo di privatizzazione, l’ovvia domanda è: d’accordo, ma lo stato, non è comunque meno efficiente del privato?
Non tutti i servizi pubblici sono o sono stati inefficienti allo stesso modo (basti pensare alle positive esperienze - forse da valutare con maggiore attenzione – dei servizi sociali alla persona in Emilia-Romagna e in Veneto nei decenni passati), e la loro efficienza dipende dalla presenza di controllo sociale o convenzioni sociali diffuse (analizzabili ad esempio con la teoria dei giochi, in particolare, con i giochi ripetuti, oppure con i giochi differenziali), le quali, a loro volta, dipendono dalle preferenze collettive verso meccanismi redistributivi e verso la presenza di istituzioni regolatrici pubbliche (per una trattazione rigorosa e formale, si veda, a questo proposito, Corneo, G., Grüner, H. P. 2002, 2000). In particolare, volendo scendere, sia pur brevemente, sul piano delle considerazioni politiche, dovrebbe suscitare qualche riflessione il sondaggio giornalistico di alcuni mesi fa del quotidiano “la Repubblica”, dal quale emergeva un netto orientamento dell’opinione pubblica (e quindi dei consumatori, degli utenti e dei contribuenti stessi) per la gestione di servizi sociali e locali da parte di istutuzioni pubbliche e contro la privatizzazione: un episodio non facilmente liquidabile in modo paternalistico con l’affermazione che la maggior parte delle persone siano ingenue e male informate: la percezione negativa delle privatizzazioni di molti servizi sociali e locali da parte dell’opinione pubblica è semplicemente un fatto , spesso causato da risultati inferiori alle promesse e alle aspettative dell’opinione pubblica .
Se, da un lato, fenomeni di inefficienza e di burocrazia sono presenti spesso anche in imprese private, d’altra parte, la presenza di inefficienze e distorsioni nei servizi pubblici dipendono spesso dal design organizzativo della struttura che li eroga. Tali inefficienze potrebbero essere ridotte considerevolmente applicando anche al settore pubblico alcuni dispositivi tipici della teoria dell’organizzazione delle imprese, ossia introducendo:
1) meccanismi incentivo-compatibili che riducano i costi di monitoraggio sull’operare del personale preposto (ad esempio, la presenza di un soggetto istituzionale estraneo alla struttura che raccolga segnalazioni da parte degli utenti e la cui remunerazione dipenda dalla raccolta di informazioni e/o segnalazioni da parte degli utenti);
2) il design di contratti lavorativi incentivo-compatibili nel settore pubblico che prevedano l’applicazione sanzioni in caso di inefficienza (ad esempio, un caso estremo potrebbe essere dato dall’applicazione o dall’estensione delle fattispecie dell’art. 18 dello statuto dei lavoratori che prevedono il licenziamento per giusta causa) e un meccanismo di carriere/remunerazioni ancorato al livello di gradimento riscontrabile nell’utenza; in questo modo, ad esempio, si conseguirebbe anche il risultato di ridurre la disparità di condizioni presente tra lavoratori del settore privato e lavoratori del settore pubblico.
Se anche la scelta di privatizzare darà luogo a resistenze e qualche conflitto, potrebbe essere preferibile scegliere un ambito di conflitto che abbia delle ricadute positive più generali sulla produttività del settore pubblico nel suo complesso e di maggiore equità attraverso l’equiparazione tra lavoratori del settore pubblico e lavoratori del settore privato. Ad esempio, si potrebbe ipotizzare l’estensione dell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori – anche nella sua valenza “restrittiva” – introducendo il licenziamento per giusta causa e assenteismo nel settore pubblico o nei casi di comportamento illegale del dipendente pubblico. Si tratta di un tema molto controverso che non può non suscitare un dibattito molto acceso. Tuttavia, proprio a questo proposito, vale la pena di ricordare che chi crede nel ruolo dello stato e nei suoi strumenti di intervento deve necessariamente essere favorevole (a meno di non cadere in una macroscopica contraddizione) a tutti gli interventi necessari per garantirne l’efficienza e la funzionalità.
Premesso che il tentativo di introduzione di design organizzativi incentivo-compatibili nel settore pubblico non pregiudica l’attuazione futura dei processi di privatizzazione, mentre, al contrario, è noto che i processi di privatizzazione, una volta attuati, sono molto difficilmente reversibili, ovviamente il problema è di incentivi, e l’argomentazione spesso citata a questo proposito è che gli incentivi dei manager privati, soggetti al rischio di fallimento ed esposti alla concorrenza di mercato sono molto più forti degli incentivi presenti in un’istituzione pubblica e conducono generalmente ad un’allocazione efficiente delle risorse. Tuttavia, affinché ciò accada, devono essere verificate alcune condizioni. In primo luogo, come si è detto in precedenza, si tratta di verificare se:
a) la configurazione raggiunta dopo la privatizzazione è effettivamente concorrenziale o se esistono limiti tecnici o economici all’azione concorrenziale; in particolare, come mostra il contributo di Sutton (1998) esiste un limite minimo al grado di concentrazione di mercato raggiungibile, a causa della natura tecnica del processo produttivo in analisi e dalla dimensione della domanda: in moltissimi settori industriali la presenza di una configurazione di mercato concorrenziale è semplicemente non raggiungibile e non compatibile con la tecnologia esistente; è assolutamente ovvio che in queste condizioni vengono a mancare i principali incentivi all’efficienza nel comportamento dei manager e il passaggio da monopolio pubblico a monopolio privato (o oligopolio privato); l’unico effetto rilevante sarebbe forse quello (negativo) di una maggiore precarizzazione del lavoro a livello nazionale, data la pratica molto diffusa tra i gestori privati di servizi pubblici di impiegare lavoro giovanile non qualificato con contratti di lavoro a termine e senza particolari forme di protezione sociale; tenuto conto che la privatizzazione dei servizi sociali locali potrebbe arrivare a costituire una quota non trascurabile di attività economica e del P.I.L, si creerebbe una significativa estensione dell’area di lavoro precario, non qualificato, con bassi salari e senza protezioni sociali;
b) in secondo luogo si tratta di vedere se l’oggetto della privatizzazione è semplicemente la gestione del mero servizio, con mantenimeno della proprietà pubblica delle infrastrutture; in questo caso, come si è detto, Hart (1995) dimostra che vengono completamente a mancare gli incentivi per il gestore privato a sostenere i costi per il mantenimento del valore capitale delle infrastrutture, con risultati socialmente disastrosi;
c) in terzo luogo, si tratta di vedere se il processo di privatizzazione dei servizi pubblici, elimina veramente i problemi di monitoraggio riferiti al rispetto dell’ obbligo di servizio; in caso contrario non faremmo che sostituire un problema di monitoraggio (quello interno alla struttura pubblica) con un altro problema di monitoraggio: a priori non è detto che uno sia meno peggio dell’altro;
d) essendo ben noti i “vizi” dell’imprenditoria italiana, la sua propensione al “rent-seeking”, la scarsa esposizione alla concorrenza e la scarsa capacità innovativa, occorre poter valutare quale sia la struttura corportate governance dell’eventuale gestore privato dopo il processo di liberalizzazione; se ad un monopolista pubblico si sostituisce un privato inefficiente, poco attento all’utenza e solo interessato a collocarsi in una “nicchia” di mercato, la privatizzazione potrebbe non comportare miglioramenti del servizio, o, addirittura, causare peggioramenti; in altre parole, la struttura di governance che emerge dopo la privatizzazione è assolutamente fondamentale per valutarne l’efficacia, poiché diverse strutture di governance corrispondono a diversi meccanismi di incentivi per il management e un diverso modo di rapportarsi all’utenza , ai mercati finanziari e, più in generale, alla collettività.


5. Conclusioni
In queste brevi note si è analizzato il tema delle privatizzazioni e della ricerca di meccanismi incentivo-compatibili per la gestione di servizi pubblici alla luce dei recenti contributi teorici della letteratura di economia industriale, corporate governance, teoria dei contratti e finanza pubblica, e tenendo conto delle peculiarità del sistema produttivo e imprenditoriale italiano, poco propenso all’innovazione, e collocato – diversamente da quanto avviene in molti altri paesi sviluppati - in settori produttivi tradizionali e non di alta tecnologia. In particolare, sembra non consigliabile il ricorso alla privatizzazione in presenza di:
a) settori le cui caratteristiche tecnologiche siano tali da avere un limite minimo nel grado di concentrazione e da non permettere dunque il conseguimento di un meccanismo concorrenziale che possa fungere da incentivo all’efficienza allocativa delle risorse per il gestore privato;
b) servizi sociali caratterizzati da un discreto standard di efficienza ed inseriti in contesti urbani o locali caratterizzati da forte radicamento di norme sociali e controllo sociale diffuso; in questo caso il rischio è quello di compiere una scelta in condizioni di incertezza, sostituendo una struttura di servizio sociale moderatamente efficiente con una nuova struttura privata il cui grado di efficienza dipende da un alto numero di incognite tra cui il sistema di governance risultante, i costi e l’efficienza del monitoraggio da parte del governo locale appaltante e/o da parte dell’autorità pubblica;
c) appalto di servizi a gestori privati, in presenza di proprietà pubblica delle infrastrutture sottostanti, poiché in tal caso manca in modo plateale (o è addirittura avverso) l’incentivo da parte del gestore privato a sostenere le spese di mantenimento del valore capitale (si veda Hart, 1995);
d) presenza di forti costi di monitoraggio per l’ente pubblico appaltante che debba valutare se e in quale misura i requisiti del servizio pubblico sono soddisfatti dal gestore privato.

Non c’è alcuni dubbio sul fatto che sia necessaria un’espansione e una maggiore concorrenza del mercato azionario italiano, attraverso una maggiore diffusione delle “public companies” e cone strumento di incentivazione per il management e di controllo dell’efficienza allocativa delle risorse. Tuttavia, non solo questo è un elemento concettualmente distinto da quello dell’inserimento della concorrenza, nei servizi pubblici ma si tratta, per giunta, di un processo ancora da attuare, e che presuppone necessariamente tempi lunghi.
Se, in passato, non aveva alcun senso la produzione statale di panettoni natalizi, di automobili o di altri prodotti metalmeccanici, assai più delicata è la questione della privatizzazione dei servizi pubblici e locali. Sembra essere decisamente inopportuna nel caso dei servizi a rete, e serie difficoltà possono sussistere anche per quanto riguarda altri servizi pubblici.
Il mantenimento del gestore pubblico dei servizi potrebbe essere un’accettabile soluzione di second best (se associato all’introduzione di un design organizzativo incentivo-compatibile e all’inserimento di meccanismi di monitoraggio che prevedano anche provvedimenti sanzionatori, come il licenziamento per giusta causa) in quei contesti culturali caratterizzati dalla presenza di un sistema di norme sociali consolidato e di un forte controllo sociale. Sul piano della comunicazione politica, il perseguimento di una maggiore efficienza del gestore pubblico dei servizi (comunque collocabile in uno sforzo rivolto ad una maggiore efficienza del settore pubblico che non può non stare a cuore a chi crede in un ruolo economico dello stato) potrebbe essere associato ad una sorta di “appello ad un nuovo contratto sociale” che, oltre a prevedere l’introduzione di meccanismi di sanzione ed incentivazione del personale pubblico, faccia appello ad un monitoraggio volontario, decentrato e diffuso da parte degli utenti i quali, analogamente a quanto analizzato su un piano rigoroso e formale da Aoki (1993) con riferimento ai “p-network”, sono interpretabili come suggetti “creatori di informazione”, il cui coinvolgimento partecipativo consente l’economizzazione di costi di monitoraggio e un importante contributo all’efficienza del sistema.
Giova infine ricordare che il meccanismo politico-elettorale (ossia la configurazione del menu delle scelte collettive) non è indifferente rispetto alla natura e alla caratteristica delle scelte.
Non è forse un caso se i processi di privatizzazione hanno avuto luogo in sistemi elettorali con il maggioritario secco, caratterizzati dalla “corsa all’elettore mediano” di due schieramenti concorrenti, con un sistema politico caratterizzato da una bassa affluenza al voto (spesso al di sotto del 50%) un forte costo di “entry” per qualsiasi forza politica nuova: non a caso il bipolarismo (o tripolarismo nel caso britannico) vede protagonisti solamente partiti di età più che centenaria e l’esclusione dallo scenario politico di altri gruppi sociali, per quanto possano essere relativamente diffusi nella società, o di qualunque movimento politico che si proponga di rappresentare il 15-20% più povero ed escluso della popolazione.

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Punto 2

Il mondo è una S.p.A.? Politiche economiche, lotta alla povertà e le politiche di WTO, FMI e Banca Mondiale

Il ruolo dell’Organizzazione del Commercio Internazionale (WTO), del Fondo Monetario (FMI) e della Banca Mondiale (che chiameremo collettivamente Istituzioni Economiche Mondiali, IEM) è da un decennio al centro di polemiche che coinvolgono ormai non solo sparuti gruppi radicali ma economisti autorevoli e rispettati, associazioni e movimenti di ispirazione cristiana, esponenti religiosi e teologi.
Al centro di molte controversie sono, tra le altre cose, una recente delibera del WTO che impone ai Paesi membri la privatizzazione, da perseguirsi entro alcuni anni, dei servizi sociali, dei servizi pubblici (tra cui, ad esempio, l’acqua potabile). Giorni fa un noto quotidiano italiano pubblicava in prima pagina un articolo in cui il Premio Nobel Joseph Stiglitz rilevava come ormai nessuno, neppure tra gli economisti ortodossi creda più alla promessa di sviluppo e benessere per i paesi più poveri associato alla maggiore apertura commerciale verso l’estero: l’idea con cui nacque nel 1948 il GATT e, sulle sue ceneri, nel 1995 il WTO, l’organizzazione del Commercio Mondiale, a cui aderiscono oggi 149 Paesi. Stiglitz osservava come questa antica promessa liberista e capitalistica di un avvenire felice e radioso sia sostituita nei documenti ufficiali, da ben più blandi auspici di qualche ventilato vantaggio economico per i Paesi che adottino le misure di liberalizzazione. Infine Stiglitz rilevava tristemente che mai come ora, nella storia del mondo, pochi gruppi di lobby privilegiate (gli agricoltori americani ultra-sussidiati dallo stato, alcune poche grandi multinazionali dei Paesi ricchi) riescano ad imporre la loro volontà politica ad enormi masse di umanità nell’Asia, Africa, America Latina. Com’è possibile tutto questo? Per capirlo occorre ricordare che nelle IEM il meccanismo di voto è basato su indicatori economico-finanziari: i Paesi più ricchi esprimono più voti, i Paesi più poveri, anche se abitati dalla grande maggioranza dell’umanità, esprimono solo una minoranza di voti. A questo si aggiunge il fatto che il sistema politico bipolare maggioritario anglosassone, la privatizzazione dei media televisivi americani garantisce (e, in misura minore, di quelli europei) garantisce visibilità solo alle forze politiche finanziate da lobby industriali e finanziarie. Non a caso, il grande filosofo liberale Popper, in un recente e coraggioso intervento, ha affermato che solo una TV pubblica, che garantisca rigorosamente spazio e pari trattamento per tutte le idee possa garantire la democrazia. Però nell’attuale contesto di privatizzazione dei media tv è troppo pericoloso per Bush, scontentare poche migliaia di ricchi agricoltori americani ultra-sussidiati (in barba al liberismo imposto ai Paesi del Terzo Mondo), di industriali protetti dai dazi protezionistici americani (di nuovo in barba al liberismo e al libero mercato), finanzieri e potenti imprenditori.
Troppo pericoloso anche scontentare la ricca industria bellica, il cui ruolo sembra tanto funzionale alle “guerre preventive” contro Paesi in possesso di presunte ed inesistenti armi di distruzione di massa… Ma perché le IEM sono così importanti e come si è giunti alla situazione attuale? Per rispondere a queste domande occorre fare qualche passo indietro. Il ruolo delle IEM è strettamente collegato. Il WTO ha come finalità quella di promuovere il libero scambio e di rimuovere le barriere protezionistiche, dietro la convinzione (sostenuta nell’Ottocento da David Ricardo con il suo famoso principio dei vantaggi comparati) che il libero scambio crea mutui vantaggi per tutti i Paesi, anche per i meno efficienti e promuove dunque lo sviluppo economico. Alla base di questa convinzione vi è l’idea di un’economia mondiale con mercati perfettamente concorrenziali (quindi senza poteri monopolistici od oligopolistici) ed efficienti, ossia di un mondo “liberale” di pari opportunità in cui chiunque può diventare imprenditore, se ha i “talenti” necessari, iniziando un’attività economica anche indebitandosi, individuando le possibilità di profitto e contribuendo, in questo modo, ad una più generale allocazione e mobilità delle risorse. Alla base di questa convinzione vi è dunque implicita l’idea di “perfetta mobilità” sociale, ossia di una situazione in cui il capitale umano e i talenti individuali vengano sfruttati appieno e anche gli individui appartenenti ai ceti sociali più poveri passono dunque raggiungere, se capaci, i vertici della società e ad acquisire tutta l’istruzione e le conoscenze necessarie e in cui, per converso, i “ricchi incapaci” vadano rapidamente in rovina oppure siano sostituiti da altri, più capaci ed efficienti di loro…proprio quello che succede nella vita reale. Inequivocabilmente a favore della mobilità sociale sono stati i liberali europei ottocenteschi che lottavano contro l’assolutismo e il feudalesimo, i primi movimenti socialisti e socialdemocratici del Novecento che lottavano per garantire ai lavoratori le opportunità che erano loro negate, i dissidenti e gli oppositori dello spietato e monolitico regime sovietico. Inequivocabilmente contro la mobilità sociale sono state le forze restauratrici ottocentesche, i latifondisti latino-americani, nonché i dirigenti e funzionari di partito nel regime sovietico…Il lettore si potrà formare le proprie convinzioni su quanto portatrici di mobilità sociale siano le grandi multinazionali, le lobbies, la grande finanza mondiale… oppure anche solo i fautori della privatizzazione del sistema educativo, sul modello statunitense, dove solo poche grandi università dal costo proibitivo sono in grado di garantire un sicuro successo e avvenire…In realtà, come è facile immaginare, i rapporti commerciali internazionali non avvengono quasi mai in regime concorrenziale, ma vedono la contrapposizione tra poteri oligopolistici di grandi imprese il cui fatturato supera spesso di gran lunga il P.I.L. di molti Paesi del Terzo Mondo (e di vari Paesi europei), dove, per giunta, sono gli stessi Paesi ricchi (U.S.A., Giappone, ma anche Europa) ad avere imposto da sempre dazi e barriere protezionistiche sulle esportazioni di generi alimentari e materie prime dei Paesi africani e sulle esportazioni di Paesi concorrenti. Inoltre sono ben note le “guerre doganali” tra U.S.A. e Giappone e, molto recentemente, i dazi imposti dall’amministrazione Bush sulle importazioni di acciaio dall’Europa. I rapporti di scambio tra Paesi “liberali” sono dunque ben lungi da comportamenti “liberistici”, poiché troppo forte è la tentazione di far valere il proprio potere politico, sia negli scambi commerciali, che nei rapporti bilaterali che all’interno delle IEM, a causa del meccanismo di voto che in esse avvantaggia i Paesi ricchi. Ma come è stato possibile questo passaggio di potere su scala planetaria dagli stati sovrani alle imprese multinazionali, dai governi delle nazioni ai consigli di amministrazione dell’alta finanza?
Per capirlo occorre far un passo indietro. Il sistema economico internazionale architettato nel 1944 a Bretton Woods per i Paesi ad economia di mercato prevedeva un sistema a cambi fissi, in cui tutte le valute erano convertibili in dollari e il dollaro era l’unica valuta convertibile in oro. Esisteva dunque, sia pure indirettamente, un legame certo tra le varie valute nazionali e l’oro. Il sistema a cambi fissi (della cui stabilità era investito il FMI, che aveva anche la funzione di fornire credito ed assistenza finanziaria per la ricostruzione postbellica e, successivamente, per i Paesi in via di sviluppo) prevedeva che le svalutazioni e le oscillazioni delle monete fossero fatti episodici, di solito negoziati tra le autorità e che comportavano, se troppo frequenti, una perdita di credibilità da parte delle autorità che li promuovevano. C’era libera circolazione delle merci e delle persone e forti vincoli ai flussi internazionali di capitali, a causa del tipore di instabilità finanziaria che questi potevano comportare. L’assenza di incertezza sui cambi rese stabili le economie, la presenza di regole relativamente affidabili aveva permesso non solo una prodigiosa crescita economica, ma, per la prima volta nella storia dell’umanità, una sua diffusione tra tutti i ceti sociali e in tutte le regioni del mondo. Anche i Paesi africani, asiatici e dell’America Latina poterono raggiungere ritmi di crescita mai sperimentati e anche le famiglie più povere riuscirono, a partire dagli Anni Sessanta in Europa e nel mondo, ad offire ai loro figli un’istruzione superiore e e di livello universitario. Questo consentì, fino agli Anni Settanta, una forte mobilità sociale, un benessere diffuso mai sperimentato prima e un sistema di welfare che proteggeva le fasce più deboli ed era consentito da due elementi: tassi di crescita delle economie più alti dei tassi di interesse (cosicché la crescita delle entrate fiscali, correlate alla crescita del reddito, fosse più marcata della crescita degli interessi passivi sul debito pubblico, correlati ai tassi di interesse) e forti vincoli ai flussi finanziari: esportare capitali (legalmente) era complicato e costoso. In questo modo i tassi di interesse interni potevano divergere dai tassi di interesse medi a livello mondiale e le autorità monetarie erano completamente libere di perseguire le politiche monetarie desiderate, senza vincoli provenienti dall’estero. Questa situazione “ideale” trovò il suo culmine negli Anni Sessanta e trovava il suo fondamento teorico e scientifico nelle teorie economiche keynesiane, basate su un capitalismo “regolato” dove le brusche perturbazioni dei mercati erano mitigate dal ruolo regolatore dello stato e da periodici interventi redistributivi per impedire il crollo della domanda (nelle fasi di recessione) dei ceti più poveri. In questi anni di grande crescita economica svolsero un ruolo importante anche negli USA gli investimenti pubblici (che, come osservano gli storici, furono molto intensi anche nell’Ottocento e per quasi tutto il Novecento, ossia negli anni di start up dell’economia americana), l’istruzione pubblica e le politiche di protezione sociale.
Ma la fase del capitalismo “dal volto umano” si interruppe bruscamente agli inizi degli Anni Settanta per due fatti traumatici. A causa delle altissime e persistenti spese militari statunitensi, causate dalla prolungata guerra in Vietnam, la Federal Reserve aveva messo in circolazione una massa enorme di dollari, insostenibile e incompatibile con il sistema a cambi fissi di Bretton Woods che prevedeva la convertibilità del dollaro in oro. Di fronte a questa situazione, il giorno di Ferragosto del 1971, a mercati chiusi il presidente Nixon annunciò improvvisamente la sospensione della convertibilità di dollari in oro, facendo saltare tutto il sistema a cambi fissi e determinando una forte e prolungata perturbazione nell’economia mondiale. Due anni dopo, nel 1973, in occasione della guerra del Kippur, che vide contrapposto Israele a Siria ed Egitto, si verificò l’embargo dei Paesi Opec verso l’Occidente e la prima grande crisi petrolifera, che fece esplodere il prezzo del petrolio e dell’energia. In questa situazione di turbolenza, i modelli keynesiani, fino ad allora utilizzati per attuare la politica economica, diedero “previsioni” inattendibili, come forse avrebbe fatto qualsiasi modello, in un tale terremoto strutturale. Tuttavia ne seguì una radicale critica a tutto il pensiero keynesiano, non solo sul piano accademico, ma anche sul piano della politica economica, del welfare state, del ruolo dello stato e dei sistemi di protezione dei ceti più deboli. Le politiche di Thatcher in Gran Bretagna e di Reagan negli Stati Uniti, a partire dagli Anni Ottanta, portarono al graduale smantellamento dei sistemi di protezione sociale nei loro Paesi (che hanno in parte resistito nell’Europa continentale), a politiche monetarie restrittive caratterizzate da alti tassi di interesse che, facendo alzare il livello medio dei tassi di interesse a livello mondiale, hanno reso insostenibile per i governi di tutto il mondo la spesa per interessi passivi sul debito pubblico, contringendoli a drastici tagli sulla spesa sociale.
Ma fu soprattutto la deregulation finanziaria a cambiare la faccia del mondo. Accogliendo precise istanze degli ambienti finanziari, vennero gradualmente eliminati negli USA, in Gran Bretagna e, successivamente, in Europa (spesso da governi “socialdemocratici” o socialisti, che avevano adottato in toto politiche economiche monetariste) tutti i vincoli ai flussi internazionali di capitale. A partire dagli Anni Novanta la globalizzazione era dunque un fatto compiuto. In pochi secondi si potevano spostare da una borsa all’altra del pianeta miliardi di dollari. Il capitale era perfettamente mobile, mentre la mobilità del lavoro, anche quando legale, era comunque lenta, costosa e imperfetta. Rodrik e Van Ypersele in un loro lavoro del 2001 dimostrano che questa situazione determina, nel lungo periodo, un progressivo impoverimento di percettori del reddito da lavoro e un arricchimento dei percettori di reddito da capitale .
E’ emblematico che ai vecchi modelli keynesiani, basati su equazioni che descrivevano il comportamento collettivo, si sostituirono modelli neoconservatori (quelli della “nuova macroeconomia classica”) basati sul principio dell’individualismo metodologico, ossia sull’idea che per descrivere il comportamento collettivo sia sufficiente rappresentare matematicamente il comportamento dell’individuo singolo, ignorando le interazioni reciproche che caratterizzano il comportamento sociale. I modelli teorici che ora ispirano le raccomandazioni di politica economica delle IEM si basano anche su un altro elemento fortemente dogmatico ed ideologico: il concetto di “aspettative razionali”, ossia di “previsione perfetta” (a meno di venti casuali) da parte del mercato e degli operatori presuppone la conoscenza dl modello “vero” di comportamento collettivo. Come a dire che la conoscenza umana non conosce limite alcuno… Al di là del dogmatismo filosofico su cui si basa tale ssunto (ed è strano che un tale atto di presunzione sulla natura umana non abbia suscitato le riflessioni dei teologi, forse troppo occupati a discutere della presenza dei crocifissi negli uffici pubblici) dovrebbe far riflettere il fatto che le “raccomandazioni” del FMI e della Banca Mondiale siano basate su modelli economici con queste caratteristiche. Esiste solo l’individuo, quello “rappresentativo”, cioè il cittadino medio. Le diversità (o, direbbe un filosofo, l’unicità della natura umana) di gusti, capacità di spesa e preferenze sono ignorate. Per di più a questo “individuo medio” vengono attribuite doti taumaturgiche di previsione perfetta e razionale di tutti i valori futuri dei mercati…
E’ triste pensare, in questo contesto, che le raccomandazioni di politica economica del FMI e della Banca Mondiale condizionano pesantemente, e, in alcuni casi vincolano strettamente, le politiche economiche dei Paesi in via di Sviluppo. Se qualcuno di questi governanti disattendesse le raccomandazioni in materia di spesa sociale e debito pubblico rischierebbe di vedere interrotte bruscamente tutte le linee di credito internazionale, mettendo in crisi la propria economia. Inoltre, a causa della globalizzazione, che significa interdipendenza tra i mercati finanziari mondiali, i governi, diversamente dagli Anni Sessanta, non sono più liberi di fissare autonomamente le loro politiche monetarie, né le loro politiche di welfare e di protezione sociale. Se lo facessero, rischierebbero di causare dei veri e propri terremoti finanziari nelle loro borse. Siamo dunque in un regime, di fatto, a “sovranità limitata”. Storicamente è una vittoria prolungata e su tutti i fronti del pensiero neoconservatore: la guerra in Vietnam, la sospensione della convertibilità del dollaro, la deregulation finanziaria e la globalizzazione.
Esiste dunque un drammatico problema di governance delle IEM: in particolare, nel nuovo mondo globalizzato occorre definirne con precisione i ruoli e le forme di intervento. Ed è lecito domandarsi se i meccanismi di volto che le caraterizzano siano moralmente accettabili: è giusto che la finanza conti di più del numero di esseri umani nel decidere le politiche economiche mondiali?
Ma il rpocesso storico a cui abbiamo assistito rivoluziona alla radice non solo le nostre categorie economiche, ma anche quelle giuridiche. Non esiste più il “contratto sociale”, la mediazione tra le parti, poiché un ceto sociale, quello degli investitori finanziari e degli speculatori, si è sottratto alla “polis” in cui avvengono i confronti. I flussi finanziari non sono soggetti ad alcuna sovranità poiché possono spostarsi istantaneamente da un Paese all’altro. Se nel primo trentennio del Dopoguerra lo stato si è reso più democratico e più partecipativo, il pensiero neoconservatore ha radicalmente modificato la sua natura: da incarnazione dell’autorità dello stato si è trasformato in negazione del ruolo dello stato, in assertore dello svuotamento delle funzioni dello stato: dall’economia, ai servizi sociali, all’educazione.
In una società in cui la “nascita” sembra tornata a svolgere un ruolo essenziale, in cui l’assistenza e la tutela sembra subordinata all’appartenenza ad un gruppo, assistiamo, quasi impotenti alla drammatica esclusione di enormi masse di persone dal meccanismo economico e dalle forme più elementari di benessere. Le innumerevoli realtà ed esperienze volontaristiche ed ecclesiali di cooperazione, impegno sociale e testimonianza stanno svolgendo una grande battaglia etica che, come tutte le battaglie etiche, non lascia intravvedere una vittoria immediata. La risposta non può essere individualistica e non può e non deve essere ideologica, ma deve essere incentrata sul ruolo sociale dell’essere umano e sul concetto di peccato sociale. Deve individuare organizzazioni economiche che combattano l’esclusione sociale e promuovano la partecipazione, la responsabilizzazione, la mobilità sociale. Esistono già molte esperienze fruttuose che possono ricercarsi nell’economia sociale, nella cooperazione, nel microcredito e nella microfinanza. Ma soprattutto, che si oppone al pensiero neoliberista e neoconservatore, deve, coerentemente lottare contro le sacche di inefficienza dello stato e degli apparati pubblici, affinché lo stato possa nuovamente svolgere il suo ruolo sociale di protezione delle fasce deboli ed attuare le politiche di protezione sociale sempre più trascurate.
Un esempio in questa direzione potrebbe essere, nel caso italiano, l’applicazione, in senso restrittivo, dell’art. 18 dello statuto dei lavoratori, facilitando il licenziamento per giusta causa dei dipendenti pubblici inefficienti ed assenteisti, a fronte di monitoraggi casuali. Occorre infine investire le IME del problema della distribuzione del reddito, attraverso vincoli che penalizzino i flussi finanziari speculativi e diano spazio a politiche economiche e di debito pubblico più espansive nei Paesi meno sviluppati, condizionate a risultati precisi nella costruzioni di istituzioni finanziarie e di governance efficienti.
Non è detto che sia impossibile. Nel Settecento anche la democrazia sembrava un’utopia.