3.04.2004
Orlando Oscar Stivali
RIQUALIFICAZIONE URBANA:
dalla stagione del “non piano” alla definizione di un approccio metodologico per il futuro urbanistico di Bologna
valutazioni e considerazioni sul tema della riqualificazione urbana
Ottobre 2003
Premessa
In un recente articolo di un autorevole Senatore bolognese del centro sinistra, ho letto un’affermazione che condivido e riporto: << i piani urbanistici chiamano in causa diritti edificatori, cioè atti che hanno conseguenze giuridiche e dai quali discendono obbligazioni mediante le quali un’amministrazione impegna anche quelle successive >>. All vigilia di un nuovo mandato amministrativo vale la pena domandarsi se in questa città, l’eredità lasciata dalle giunte di centro sinistra, di grandi tradizioni di buon governo e di lungimiranti oltreché innovative scelte urbanistiche, è stata adeguatamente raccolta dall’attuale giunta comunale. Molti cittadini giudicano le scelte urbanistiche degli ultimi anni veri e propri errori urbanistici, ambientali e con possibili ripercussioni negative sul sistema della mobilità urbana, che si dovranno seriamente controbattere mettendo mano ad un nuovo disegno della città, in una visione strategica, lungimirante e condivisa. Un nuovo assetto del territorio che miri a riqualificare e a migliorare complessivamente la città perseguendo l’interesse pubblico come principio ordinatore delle scelte territoriali.
Il tema della “riqualificazione urbana” è sicuramente molto affascinate ed interessante da affrontare nel complesso panorama dell’urbanistica cittadina, sia per un addetto ai lavori sia per un Amministratore - Sindaco o Assessore - che deve e dovrà gestirla nei rapporti con la cittadinanza e le organizzazioni economiche e sociali.
Nel corso degli anni alla necessità di adeguamento funzionale ed infrastrutturale della città, alla complessità di fornire risposte congrue alle esigenze dei suoi cittadini, ha fatto riscontro una disponibilità economica d’intervento pubblico via via sempre minore o, addirittura, inadeguata. È così emersa l’idea di ipotizzare, anche sulla spinta di innovative leggi nazionali dei primissimi anni novanta, interventi di riqualificazione del territorio che vedessero la partecipazione del privato investitore nella realizzazione di obiettivi d’interesse pubblico.
A partire dalle ultime giunte di centro sinistra la nostra Amministrazione comunale ha avviato progetti di riqualificazione urbana in varie parti del territorio cittadino nel tentativo di risolvere i problemi di degrado urbanistico e sociale laddove si presentavano più emergenti. Attuando le direttive emanate in vari O.d.G. del Consiglio Comunale si è innescato, con alterni risultati, il rapporto pubblico privato nell’attuazione di tali progetti. La “concertazione” tra le parti è così diventata il momento fondamentale di queste operazioni dove uno dei principali obiettivi da raggiungere, affinché l‘intervento privato fosse realmente sussidiario, era predefinire prioritariamente un adeguato interesse pubblico.
Alla luce dei risultati maturati in numerose esperienze (alcune particolarmente innovative come quelle dovute all’O.d.G. 70/97) nell’arco di più di dieci anni, le valutazioni sul raggiungimento degli obiettivi d’interesse pubblico e sugli effetti urbanistici causati dagli interventi sono contrastanti, tanto che il dibattito su queste problematiche è tuttora ancora molto acceso. Tra Comune e Provincia di Bologna (attori principali di questo tipo di accordi) spesso si sono registrate diversità di valutazione, sia politiche che tecniche, per l’impostazione data a questi progetti. Da varie pubblicazioni e dibattiti questa diversità è emersa palesemente anche in ragione della portata simbolica che hanno assunto a Bologna questi programmi di riqualificazione, iniziati dalle giunte di centro sinistra e portati avanti con cambiamenti anche sostanziali dalla giunta di centro destra in quest’ultima legislatura.
La critica maggiore a questi interventi - rivolta da una parte del centro sinistra - è quella di non essere conseguenza di un disegno generale della città e di aver generato poi, per il fatto di essere progetti in variante al PRG, effetti sul territorio non sempre governabili. Questa critica forse un po’ forte, dato anche il carattere sperimentale dei primi programmi di riqualificazione, è tuttavia parzialmente vera e la gestione quotidiana dei singoli piani lo ha chiaramente evidenziato; quindi, si può dire che il problema degli interventi di riqualificazione nel tessuto urbanistico esistente, risiede nel come andrebbero governati strategicamente rispetto ad una nuova idea di città.
Dotarsi di un nuovo strumento contenente la visione futura di Bologna - è necessario e prioritario, con la consapevolezza però che la stesura e la condivisione del nuovo strumento urbanistico generale richiederà molto tempo della prossima legislatura, ed occorrerà essere altrettanto consapevoli che un sindaco avrà anche la necessità di utilizzare strumenti agili che gli permetteranno di dare veloci risposte ai problemi territoriali più emergenti. A quest’ultima esigenza i programmi di riqualificazione urbana (strumenti attuativi dovuti ad un quadro legislativo definito e consolidato) sono forse tra i più utili a disposizione purché – come sopra ho già scritto – siano inquadrati in una visione strategica di governo del territorio. L’esperienza dei progetti attuativi avviati in questi ultimi anni, seppure con risultali alterni, non va certo buttata, anzi, va analizzata attentamente e recuperata negli aspetti più positivi.
Le valutazioni e le considerazioni che seguono, ovviamente personali, sono il punto di vista – seppure parziale – dell’addetto ai lavori ma possono anche essere lette con una visione più generale, cioè come una sorta di percorso metodologico che - spero - possa essere utile per il dibattito sul futuro panorama urbanistico cittadino. Ritornare a pensare ad una nuova idea di città con grandi e lungimiranti obiettivi d’interesse pubblico, in un quadro più generale e più vasto territorialmente è ormai scelta imprescindibile ed esigenza sentita da tempo. Negli ultimi dieci anni si è invece scelto di seguire una politica praticamente opposta e non da tutti condivisa; infatti, anziché ripensare ad un nuovo PRG in una visione strategica per la città, si è scelto di attuare quello vigente con progetti che costituivano variante allo stesso strumento urbanistico generale, con il risultato di avere poi realizzazioni molto diverse da ciò che lo stesso PRG prevedeva.
Dalla stagione del “non Piano” alla definizione di un approccio metodologico per il futuro urbanistico di Bologna
Dal 1999 il PRG’85 della città di Bologna deve essere ridisegnato, non solo perché è cambiata la nuova legislazione regionale: la n° 20 del 2000 <> ma, soprattutto, perché è largamente inadeguato alle esigenze dei cittadini e del territorio stesso. Un Piano che doveva essere rivisitato e rifatto perché pensato agli inizi degli anni ottanta e perché ha avuto per lungo tempo numerose e varie difficoltà nella sua attuazione. Dalla seconda metà degli anni novanta, anziché avviare un dibattito aperto nella città per ipotizzare come doveva essere la Bologna del futuro e, di conseguenza, aprire un periodo di nuova progettualità urbanistica, si è preferito attivare una serie di provvedimenti, tutti in variante allo stesso PRG’85, con il proponimento di riqualificare la città. È così iniziata una stagione che alcuni hanno definito: gli anni del “non Piano”.
Sull’onda di specifiche leggi nazionali (L.179/92) e regionali (LR 19/98 e 20/00) sono stati approvati vari ordini del giorno del Consiglio comunale tutti volti alla formazione ed attuazione di programmi di recupero e riqualificazione urbana. Tra i più noti e significativi ci sono quelli dovuti agli O.d.G. 70/97 e 136/01. Il primo, di natura volutamente sperimentale, si proponeva la definizione di interventi di recupero e riqualificazione urbana sulla base di criteri di sostenibilità ambientale; il secondo, mediante processi di riqualificazione, l’attivazione di trasformazioni significative nel territorio nell’intento di rafforzare il sistema della dotazione dei servizi cittadini. Il primo O.d.G., attivato dall’ultima giunta di centro sinistra, è quasi completato - i risultati sono concretamente visibili - ed alcuni di questi progetti sono poi stati terminati dall’attuale giunta di centro destra che, su basi e valutazioni diverse ha, successivamente, approvato il secondo O.d.G.
Se si eccettua solo in parte il primo O.d.G., che può essere considerato come una delle prime e più significative sperimentazioni della riqualificazione urbana bolognese, questi interventi, tutti in variante al PRG vigente, anziché essere la naturale conclusione di scelte maturate all’interno di un quadro generale pianificatorio condiviso, sono risultati essere: il primo, per lo più una risposta alla logica dell’emergenza che in quegli anni caratterizzò molto l’attività dell’Amministrazione pubblica, il secondo, un mezzo ulteriore per incrementare le risorse finanziarie.
Paradossalmente però, questa politica dei Piani attuativi di riqualificazione si è rivelata un interessante banco di prova, una sorta di anticipazione disciplinare di quello che dovrà essere in futuro il nuovo approccio alla pianificazione nel solco della legge urbanistica regionale - la 20/00 - che ha disciplinato chiaramente la specifica materia. Infatti, uno degli obiettivi generali di questa legge, da prevedersi all’interno degli strumenti di pianificazione comunale – il PSC ed il POC - è quello di promuovere il miglioramento della qualità ambientale, architettonica e sociale del territorio urbano, attraverso interventi di riqualificazione del tessuto esistente. Nel PSC – Piano Strutturale Comunale – devono essere individuate le necessità e i precisi obiettivi della riqualificazione urbana in una logica di compatibilità e sostenibilità, nel POC – Piano Operativo Comunale - devono invece essere individuati quegli interventi da realizzarsi in un periodo ben definito e che costituiscono la sostanza della riqualificazione urbana, ovverosia quello che i cittadini alla fine realmente vedranno realizzato.
I futuri interventi di riqualificazione urbana, quindi, non dovranno più essere occasionali, casuali e scoordinati rispetto ad un disegno predefinito della città, come in parte lo sono stati quelli di cui sopra si accennava, ma invece dovranno essere l’attuazione di riordini territoriali dove l’interesse pubblico sarà preso come principio ordinatore per riqualificare il territorio stesso. A seconda delle peculiarità e degli obiettivi individuatati dal PSC nei vari ambiti di riqualificazione (prescritti dalla legge), le tematiche legate all’interesse pubblico sono: quelle ambientali (acqua, aria, qualità dei suoli e dei sottosuoli, clima acustico, incremento di aree verdi di qualità), quelle legate alla mobilità e alle relative infrastrutture (in particolare l’incremento del trasporto pubblico su rotaia), quelle facenti riferimento all’incremento e recupero del patrimonio di edilizia pubblica (compreso quello privato a canone concertato o convenzionato), infine, quelle legate ai servizi sociali e alla logistica urbana in generale.
Oggi la complessità dei problemi territoriali non può più essere affrontata unicamente con interventi pubblici diretti ma deve essere sempre di più frutto di una cooperazione con altri soggetti pubblici e privati. Se “l’interesse pubblico” sarà l’obiettivo principale ed irrinunciabile di questi accordi pubblico privato, precedentemente definiti in un percorso procedurale condiviso e trasparente, allora si vedranno sicuramente risultati apprezzabili almeno sotto l’aspetto dell’organizzazione territoriale. Infatti, gli interventi di riqualificazione urbana sono tali perché, se attivati col principio ordinatore dell’interesse pubblico, risultano essere un’occasione molto favorevole in quanto associano alla riqualificazione di tessuti territoriali degradati la realizzazione di beni e servizi di elevata qualità collettiva.
Quindi il fulcro su cui far ruotare questi accordi tra pubblico e privato è certamente “l’interesse pubblico” che non può risultare inferiore al valore che il privato realizza con gli interventi di riqualificazione. D’altronde, è ovvio che per il privato imprenditore, il ritorno economico è maggiore quanto più il suo intervento è inserito in una zona riqualificata con servizi ed infrastrutture adeguate e di elevata qualità. Pertanto, è logico supporre che il suo contributo, alla realizzazione degli interventi di pubblico interesse, dovrà essere proporzionalmente più elevato ed adeguato.
L’esperienza maturata con l’O.d.G. 70/97 ha dato risultati buoni in alcuni casi e meno buoni in altri che varrebbe la pena valutare serenamente in modo più approfondito in occasioni più appropriate. Certamente la si può considerare come un’esperienza pilota e coraggiosa perché ha affrontato con spunti innovativi le problematiche dell’impatto ambientale, della salute e del benessere sia a scala urbanistica che edlizia. Non si può non sottolineare l’importanza che la promozione di quegli interventi di riqualificazione fosse stata preceduta da una seria valutazione di sostenibilità ambientale affinché l’insieme dei programmi ammessi non incidessero negativamente sul sistema ambientale cittadino. Tanto è vero che i progetti dovevano rispondere a precisi requisiti ambientali che ne dimostrassero gli effetti positivi. Tutti i proponenti scelti hanno dovuto obbligatoriamente adottare nei loro progetti elementi di bioarchitettura di elevata qualità, sia nelle opere private sia nelle urbanizzazioni che realizzavano e cedevano poi gratuitamente al Comune. Cosicché la preoccupazione di rispondere positivamente alle necessità ambientali ha avuto le dovute risposte riscontrabili nell’intero programma di riqualificazione. Per citare alcuni di quei requisiti, erano previste realizzazioni che rispondessero alla richiesta di riduzione dei consumi dei combustibili fossili con energie alternative, il riutilizzo delle acque meteoriche, il controllo della pressione sonora, l’eliminazione dei campi elettromagnetici ecc...
In tempi drammatici come quelli che stiamo vivendo, di stop energetici e siccità preoccupanti, quelle richieste costituivano un fatto sicuramente lungimirante (merito non piccolo delle delibere del precedente mandato) tanto che oggi, mettere a sistema anche solo alcuni di quei requisiti ambientali, magari utilizzando opportuni meccanismi incentivanti, è meno difficile, accettato di buon grado ed è sicuramente un contributo significativo che va verso la risoluzione dei problemi ambientali. Tutto questo si è sviluppato all’interno della concertazione tra pubblico e privato nel famoso ordine del giorno n°70 del Consiglio Comunale del 1997, dimostrando che con questi strumenti, se opportunamente inseriti in un processo trasparente e monitorato, possono dare ottimi risultati che non sempre è possibile ottenere con l’intervento pubblico diretto. Questi risultati positivi non cancellano però quelli negativi che sono sotto gli occhi di tutti perché questi interventi sono ormai tutti realizzati; errori che solo in piccolissima parte hanno a loro scusante il carattere sperimentale con il quale sono stati avviati.
In attuazione degli obiettivi della pianificazione previsti all’art. 2 della LR 20/00, a mio avviso, la visione corretta ed avanzata della riqualificazione urbana, presuppone la preventiva sostenibilità ambientale oltre all’introduzione, in modo sempre più sistematico, della bioarchitettura nel prodotto edlizio. Questo vuole anche dire che, nella necessità di ridurre la pressione degli insediamenti sui sistemi naturali ed ambientali – che sappiamo essere uno dei requisiti più importanti della pianificazione - si dovrà arrivare anche ad introdurre quella che nelle procedure di valutazione ambientale viene chiamata “opzione zero”. Vale a dire la scelta motivata di non costruire su certe aree o di demolire costruzioni degradate o abbandonate per liberare un’area che magari è utile al recupero e alla riqualificazione dell’ambiente stesso. In pratica, questo modo di vedere, è la preventiva definizione delle “invarianti urbanistiche” peraltro richieste in modo articolato dalla stessa legge urbanistica regionale.
Per operare correttamente ed efficacemente in questa maniera sulle aree occorrerebbe introdurre meccanismi di perequazione delle stesse affinché non si creino disparità di valore che renderebbe negativo il processo di riqualificazione urbana. Volendo sintetizzare il non facile concetto di “perequazione” delle aree, si può dire che in urbanistica Il principio perequativo consiste nell’individuare i suoli omogenei per condizioni di fatto e di diritto, classificandoli in categorie e classi e attribuendo a quelli della stessa categoria (cioè di medesima destinazione) e classe (di uguale qualità) il medesimo indice di edificabilità . Un esempio perequativo, seppure limitato e particolare, è già stato sperimentato nelle zone integrate di settore – le ZIS - previste nel PRG’85. Infatti, nel perimetro individuato, definita la capacità edificatoria massima, ogni singola capienza edificabile veniva spesa non all’interno della singola proprietà, ma “spalmata” nel perimetro della ZIS sulla scorta delle indicazioni di un disegno concertato (DUC) tra le proprietà attuatrici e l’Amministrazione comunale. Altri esempi li ritroviamo ancora negli interventi ad “arcipelago” previsti dall’O.d.G. 70/97e nel PRU dell’ex Manifattura Tabacchi.
In un ambito d’intervento di riqualificazione urbana individuato, una volta definita la sua capacità massima edificatoria ed il programma degli interventi concertati, la perequazione urbanistica si attua individuando lo spazio in cui vengono aggregati i diritti edificatori e lo spazio in cui non devono essere esercitati perché utili alla realizzazione degli interventi di qualità ambientale e sociale previsti, compensando così il diritto edificatorio concesso. In queste ultime gli aspetti di qualità territoriale: spazi verdi, infrastrutture e attrezzature pubbliche ecc…, sono realizzati e trasferiti gratuitamente al Comune da quegli attuatori che esercitano il diritto edificatorio. Così facendo in questo modo la perequazione urbanistica nei programmi di riqualificazione urbana otterrebbe contemporaneamente più risultati (non sempre raggiungibili con l’intervento pubblico diretto) in quanto, nello stesso tempo, si realizzerebbero obiettivi di equità, di efficienza e di qualità territoriale complessiva, sia pubblica che privata.
La fattibilità dei programmi di riqualificazione urbana deve essere impostata tenendo conto non solo delle esigenze di coloro che rischiano investendo direttamente in tali programmi ma anche considerando le esigenze sociali che ne derivano. Quindi, la strategia dei programmi di riqualificazione deve essere socialmente orientata dopo avere ben individuato e legittimato gli interventi d’interesse pubblico da realizzarsi. Tuttociò in modo da compensare adeguatamente il positivo ritorno ottenuto con l’attuazione dei programmi di riqualificazione che, altrimenti, andrebbe al solo privato. Quest’ottica attuativa potrebbe anche incidere positivamente sulla necessità di calmierare l’alto costo delle aree che in parte – inevitabilmente – la riqualificazione produce. Esigenza che può essere ottenuta, oltre all’inserimento di una quota di proprietà pubblica (almeno nei programmi di riqualificazione più importanti dovrebbe essere sempre presente), anche favorendo giuridicamente ed operativamente altri soggetti, come ad esempio quelle organizzazioni che s’ispirano ai valori della solidarietà o della cooperazione, che sono in grado di coaudiare le Amministrazioni pubbliche nella realizzazione di politiche socialmente qualificate.
Analizzando bene il passato urbanistico di questa città si vedrà che alcune delle caratteristiche che hanno contraddistinto, nel bene e nel male, i nuovi quartieri periferici degli anni sessanta e settanta, erano la eterogeneità sociale, economica ed anche architettonica. Anche allora l’esigenza di dare risposte adeguate alle fasce sociali più deboli orientava gran parte dell’intervento edilizio. Il sorgere di nuovi tessuti urbani avveniva con una diversità d’interventi che vedeva cooperative a proprietà divisa ed indivisa operare vicino a quelli di Enti statali o a privati di vario titolo. In tale maniera si è determinata una pluralità e diversità urbana che non ha mai generato “ghetti” se non in sporadici casi peraltro subito contrastati con interventi di riqualificazione mirata.
Il collante di questa “diversità” urbana è consistito nell’aver creato e gestito, all’interno di queste nuove periferie, un’adeguata rete di servizi primari e secondari che di fatto ha caratterizzato e contraddistinto la Bologna del secolo appena finito. Nel tempo si è operato per accrescere la partecipazione dei cittadini alle scelte dell’amministrazione comunale (prevalentemente con i Consigli di Quartieri) favorendo la realizzazione di un tessuto democratico diffuso e coeso. L’”effetto città” prodotto dagli interventi di quegli anni, frutto anche di buona amministrazione e di civile convivenza (per anni è stata considerata città modello di partecipazione sociale e culturale) è ancora l’anima della Bologna di oggi la cui qualità urbana però da troppo tempo stenta ad adeguarsi ai forti cambiamenti sociali e culturali odierni.
Ma cosa dobbiamo intendere oggi per qualità urbana? Non è facile dare una risposta. Sicuramente questo nuovo concetto sottintende quegli interventi che vanno si verso la risoluzione dei problemi territoriali dei cittadini ma, nel contempo, promuovono un’architettura di qualità, che interessa anche le infrastrutture e le grandi opere, in armonia con il paesaggio, l’ambiente circostante e con la millenaria storia che si è stratificata nel nostro territorio. Per agire in questa logica ora abbiamo anche un adeguato supporto legislativo: una legge quadro nazionale e una legge regionale la n° 16 del 2002 “norme per il recupero degli edifici storici e la promozione della qualità architettonica e paesaggistica del territorio”. Gli strumenti attuativi di queste leggi – guarda caso – sono in prevalenza i programmi di riqualificazione urbana, quindi, rispetto al passato dove si è sperimentato con risultati non sempre convincenti, il panorama d’intervento è oggi più completo culturalmente, politicamente e in un quadro legislativo più certo.
Occorre però sottolineare che è proprio nel tentativo di migliorare ed aggiornare velocemente quella qualità urbana bolognese - di grandi tradizioni - alle esigenze sempre più drammatiche dell’ambiente, ad una mobilità cittadina che dovrebbe essere basata principalmente sul trasporto pubblico, ad una qualità architettonica sempre più ambita e alle nuove richieste di servizi che i cambiamenti sociali impongono, che iniziò la stagione della “non progettualità” di cui accennavo in testa a questo scritto. Questa stagione basata non su una “idea di città”, impostata non su un disegno urbano condiviso e non con una prospettiva di politica territoriale ampia, è in crisi.
Questo modo di operare del recente passato ha contribuito, direttamente o indirettamente, alla crisi delle regole pensate e usate fino a oggi per gli interventi urbanistici: una sorta di declassamento della pianificazione generale urbanistica. Tuttavia, se è vero che le stagioni già trascorse non sono da riproporre è anche vero che un’attenta analisi di quanto è stato fatto - capace di saper trarre i necessari insegnamenti - deve essere serenamente intrapresa. Di conseguenza, le passate stagioni dei “Piani integrati” non vanno certo riproposte nello stesso modo ma non vanno nemmeno cancellate perché, seppure in nuce, sono state un primo tentativo, un significativo ed innovativo banco di prova per la futura progettualità urbanistica. Non dobbiamo dimenticare che quelle esperienze nacquero dalla necessità di dare da subito risposte a problematiche come: quella di agire sul tessuto esistente risparmiando ulteriore consumo di tessuto agricolo, quella d’incidere positivamente sull’ambiente prevedendo significative ricadute nel processo edilizio, ed altre ancora.
Oggi siamo sicuramente più consapevoli che ambiente, urbanistica e mobilità non possono essere tra di loro separati e, per la corretta risoluzione dei loro specifici problemi, essi vanno inquadrati come sistemi, quindi non più a scala unicamente cittadina ma bensì agendo a scala metropolitana. Nel momento in cui ci si avvia a definire i contorni e i contenuti della pianificazione per la Bologna dei prossimi anni, il principio ordinatore di questa nuova visione dovrà rimanere con forza – come nel passato - l’”interesse pubblico”. Quindi, la strumentazione attuativa della riqualificazione urbana potrà risultare una carta vincente – non l’unica certo - per perseguire questo grande obiettivo, purché inquadrata in una strategia più generale, trasparente e condivisa. A tal fine occorrerà intraprendere quelle azioni di governo che incentivino partecipazione e democrazia con una visione aperta e lungimirante e non più racchiusa negli attuali confini comunali, perché Il futuro di Bologna appartiene non solo a quei cittadini che la abitano ma è anche di coloro che, pur non resiedendovi, la vivono nello spazio e nel tempo. Un “nuovo assetto urbano” quindi, che evidenzi l’affermazione della dignità e dei diritti della persona, finalizzato all’individuazione di “nuove regole” per la qualità urbana e sociale di questa città il cui futuro risiede sempre più nella dimensione metropolitana.
Bologna, ottobre 2003
Orlando Oscar Stivali architetto
RIQUALIFICAZIONE URBANA:
dalla stagione del “non piano” alla definizione di un approccio metodologico per il futuro urbanistico di Bologna
valutazioni e considerazioni sul tema della riqualificazione urbana
Ottobre 2003
Premessa
In un recente articolo di un autorevole Senatore bolognese del centro sinistra, ho letto un’affermazione che condivido e riporto: << i piani urbanistici chiamano in causa diritti edificatori, cioè atti che hanno conseguenze giuridiche e dai quali discendono obbligazioni mediante le quali un’amministrazione impegna anche quelle successive >>. All vigilia di un nuovo mandato amministrativo vale la pena domandarsi se in questa città, l’eredità lasciata dalle giunte di centro sinistra, di grandi tradizioni di buon governo e di lungimiranti oltreché innovative scelte urbanistiche, è stata adeguatamente raccolta dall’attuale giunta comunale. Molti cittadini giudicano le scelte urbanistiche degli ultimi anni veri e propri errori urbanistici, ambientali e con possibili ripercussioni negative sul sistema della mobilità urbana, che si dovranno seriamente controbattere mettendo mano ad un nuovo disegno della città, in una visione strategica, lungimirante e condivisa. Un nuovo assetto del territorio che miri a riqualificare e a migliorare complessivamente la città perseguendo l’interesse pubblico come principio ordinatore delle scelte territoriali.
Il tema della “riqualificazione urbana” è sicuramente molto affascinate ed interessante da affrontare nel complesso panorama dell’urbanistica cittadina, sia per un addetto ai lavori sia per un Amministratore - Sindaco o Assessore - che deve e dovrà gestirla nei rapporti con la cittadinanza e le organizzazioni economiche e sociali.
Nel corso degli anni alla necessità di adeguamento funzionale ed infrastrutturale della città, alla complessità di fornire risposte congrue alle esigenze dei suoi cittadini, ha fatto riscontro una disponibilità economica d’intervento pubblico via via sempre minore o, addirittura, inadeguata. È così emersa l’idea di ipotizzare, anche sulla spinta di innovative leggi nazionali dei primissimi anni novanta, interventi di riqualificazione del territorio che vedessero la partecipazione del privato investitore nella realizzazione di obiettivi d’interesse pubblico.
A partire dalle ultime giunte di centro sinistra la nostra Amministrazione comunale ha avviato progetti di riqualificazione urbana in varie parti del territorio cittadino nel tentativo di risolvere i problemi di degrado urbanistico e sociale laddove si presentavano più emergenti. Attuando le direttive emanate in vari O.d.G. del Consiglio Comunale si è innescato, con alterni risultati, il rapporto pubblico privato nell’attuazione di tali progetti. La “concertazione” tra le parti è così diventata il momento fondamentale di queste operazioni dove uno dei principali obiettivi da raggiungere, affinché l‘intervento privato fosse realmente sussidiario, era predefinire prioritariamente un adeguato interesse pubblico.
Alla luce dei risultati maturati in numerose esperienze (alcune particolarmente innovative come quelle dovute all’O.d.G. 70/97) nell’arco di più di dieci anni, le valutazioni sul raggiungimento degli obiettivi d’interesse pubblico e sugli effetti urbanistici causati dagli interventi sono contrastanti, tanto che il dibattito su queste problematiche è tuttora ancora molto acceso. Tra Comune e Provincia di Bologna (attori principali di questo tipo di accordi) spesso si sono registrate diversità di valutazione, sia politiche che tecniche, per l’impostazione data a questi progetti. Da varie pubblicazioni e dibattiti questa diversità è emersa palesemente anche in ragione della portata simbolica che hanno assunto a Bologna questi programmi di riqualificazione, iniziati dalle giunte di centro sinistra e portati avanti con cambiamenti anche sostanziali dalla giunta di centro destra in quest’ultima legislatura.
La critica maggiore a questi interventi - rivolta da una parte del centro sinistra - è quella di non essere conseguenza di un disegno generale della città e di aver generato poi, per il fatto di essere progetti in variante al PRG, effetti sul territorio non sempre governabili. Questa critica forse un po’ forte, dato anche il carattere sperimentale dei primi programmi di riqualificazione, è tuttavia parzialmente vera e la gestione quotidiana dei singoli piani lo ha chiaramente evidenziato; quindi, si può dire che il problema degli interventi di riqualificazione nel tessuto urbanistico esistente, risiede nel come andrebbero governati strategicamente rispetto ad una nuova idea di città.
Dotarsi di un nuovo strumento contenente la visione futura di Bologna - è necessario e prioritario, con la consapevolezza però che la stesura e la condivisione del nuovo strumento urbanistico generale richiederà molto tempo della prossima legislatura, ed occorrerà essere altrettanto consapevoli che un sindaco avrà anche la necessità di utilizzare strumenti agili che gli permetteranno di dare veloci risposte ai problemi territoriali più emergenti. A quest’ultima esigenza i programmi di riqualificazione urbana (strumenti attuativi dovuti ad un quadro legislativo definito e consolidato) sono forse tra i più utili a disposizione purché – come sopra ho già scritto – siano inquadrati in una visione strategica di governo del territorio. L’esperienza dei progetti attuativi avviati in questi ultimi anni, seppure con risultali alterni, non va certo buttata, anzi, va analizzata attentamente e recuperata negli aspetti più positivi.
Le valutazioni e le considerazioni che seguono, ovviamente personali, sono il punto di vista – seppure parziale – dell’addetto ai lavori ma possono anche essere lette con una visione più generale, cioè come una sorta di percorso metodologico che - spero - possa essere utile per il dibattito sul futuro panorama urbanistico cittadino. Ritornare a pensare ad una nuova idea di città con grandi e lungimiranti obiettivi d’interesse pubblico, in un quadro più generale e più vasto territorialmente è ormai scelta imprescindibile ed esigenza sentita da tempo. Negli ultimi dieci anni si è invece scelto di seguire una politica praticamente opposta e non da tutti condivisa; infatti, anziché ripensare ad un nuovo PRG in una visione strategica per la città, si è scelto di attuare quello vigente con progetti che costituivano variante allo stesso strumento urbanistico generale, con il risultato di avere poi realizzazioni molto diverse da ciò che lo stesso PRG prevedeva.
Dalla stagione del “non Piano” alla definizione di un approccio metodologico per il futuro urbanistico di Bologna
Dal 1999 il PRG’85 della città di Bologna deve essere ridisegnato, non solo perché è cambiata la nuova legislazione regionale: la n° 20 del 2000 <
Sull’onda di specifiche leggi nazionali (L.179/92) e regionali (LR 19/98 e 20/00) sono stati approvati vari ordini del giorno del Consiglio comunale tutti volti alla formazione ed attuazione di programmi di recupero e riqualificazione urbana. Tra i più noti e significativi ci sono quelli dovuti agli O.d.G. 70/97 e 136/01. Il primo, di natura volutamente sperimentale, si proponeva la definizione di interventi di recupero e riqualificazione urbana sulla base di criteri di sostenibilità ambientale; il secondo, mediante processi di riqualificazione, l’attivazione di trasformazioni significative nel territorio nell’intento di rafforzare il sistema della dotazione dei servizi cittadini. Il primo O.d.G., attivato dall’ultima giunta di centro sinistra, è quasi completato - i risultati sono concretamente visibili - ed alcuni di questi progetti sono poi stati terminati dall’attuale giunta di centro destra che, su basi e valutazioni diverse ha, successivamente, approvato il secondo O.d.G.
Se si eccettua solo in parte il primo O.d.G., che può essere considerato come una delle prime e più significative sperimentazioni della riqualificazione urbana bolognese, questi interventi, tutti in variante al PRG vigente, anziché essere la naturale conclusione di scelte maturate all’interno di un quadro generale pianificatorio condiviso, sono risultati essere: il primo, per lo più una risposta alla logica dell’emergenza che in quegli anni caratterizzò molto l’attività dell’Amministrazione pubblica, il secondo, un mezzo ulteriore per incrementare le risorse finanziarie.
Paradossalmente però, questa politica dei Piani attuativi di riqualificazione si è rivelata un interessante banco di prova, una sorta di anticipazione disciplinare di quello che dovrà essere in futuro il nuovo approccio alla pianificazione nel solco della legge urbanistica regionale - la 20/00 - che ha disciplinato chiaramente la specifica materia. Infatti, uno degli obiettivi generali di questa legge, da prevedersi all’interno degli strumenti di pianificazione comunale – il PSC ed il POC - è quello di promuovere il miglioramento della qualità ambientale, architettonica e sociale del territorio urbano, attraverso interventi di riqualificazione del tessuto esistente. Nel PSC – Piano Strutturale Comunale – devono essere individuate le necessità e i precisi obiettivi della riqualificazione urbana in una logica di compatibilità e sostenibilità, nel POC – Piano Operativo Comunale - devono invece essere individuati quegli interventi da realizzarsi in un periodo ben definito e che costituiscono la sostanza della riqualificazione urbana, ovverosia quello che i cittadini alla fine realmente vedranno realizzato.
I futuri interventi di riqualificazione urbana, quindi, non dovranno più essere occasionali, casuali e scoordinati rispetto ad un disegno predefinito della città, come in parte lo sono stati quelli di cui sopra si accennava, ma invece dovranno essere l’attuazione di riordini territoriali dove l’interesse pubblico sarà preso come principio ordinatore per riqualificare il territorio stesso. A seconda delle peculiarità e degli obiettivi individuatati dal PSC nei vari ambiti di riqualificazione (prescritti dalla legge), le tematiche legate all’interesse pubblico sono: quelle ambientali (acqua, aria, qualità dei suoli e dei sottosuoli, clima acustico, incremento di aree verdi di qualità), quelle legate alla mobilità e alle relative infrastrutture (in particolare l’incremento del trasporto pubblico su rotaia), quelle facenti riferimento all’incremento e recupero del patrimonio di edilizia pubblica (compreso quello privato a canone concertato o convenzionato), infine, quelle legate ai servizi sociali e alla logistica urbana in generale.
Oggi la complessità dei problemi territoriali non può più essere affrontata unicamente con interventi pubblici diretti ma deve essere sempre di più frutto di una cooperazione con altri soggetti pubblici e privati. Se “l’interesse pubblico” sarà l’obiettivo principale ed irrinunciabile di questi accordi pubblico privato, precedentemente definiti in un percorso procedurale condiviso e trasparente, allora si vedranno sicuramente risultati apprezzabili almeno sotto l’aspetto dell’organizzazione territoriale. Infatti, gli interventi di riqualificazione urbana sono tali perché, se attivati col principio ordinatore dell’interesse pubblico, risultano essere un’occasione molto favorevole in quanto associano alla riqualificazione di tessuti territoriali degradati la realizzazione di beni e servizi di elevata qualità collettiva.
Quindi il fulcro su cui far ruotare questi accordi tra pubblico e privato è certamente “l’interesse pubblico” che non può risultare inferiore al valore che il privato realizza con gli interventi di riqualificazione. D’altronde, è ovvio che per il privato imprenditore, il ritorno economico è maggiore quanto più il suo intervento è inserito in una zona riqualificata con servizi ed infrastrutture adeguate e di elevata qualità. Pertanto, è logico supporre che il suo contributo, alla realizzazione degli interventi di pubblico interesse, dovrà essere proporzionalmente più elevato ed adeguato.
L’esperienza maturata con l’O.d.G. 70/97 ha dato risultati buoni in alcuni casi e meno buoni in altri che varrebbe la pena valutare serenamente in modo più approfondito in occasioni più appropriate. Certamente la si può considerare come un’esperienza pilota e coraggiosa perché ha affrontato con spunti innovativi le problematiche dell’impatto ambientale, della salute e del benessere sia a scala urbanistica che edlizia. Non si può non sottolineare l’importanza che la promozione di quegli interventi di riqualificazione fosse stata preceduta da una seria valutazione di sostenibilità ambientale affinché l’insieme dei programmi ammessi non incidessero negativamente sul sistema ambientale cittadino. Tanto è vero che i progetti dovevano rispondere a precisi requisiti ambientali che ne dimostrassero gli effetti positivi. Tutti i proponenti scelti hanno dovuto obbligatoriamente adottare nei loro progetti elementi di bioarchitettura di elevata qualità, sia nelle opere private sia nelle urbanizzazioni che realizzavano e cedevano poi gratuitamente al Comune. Cosicché la preoccupazione di rispondere positivamente alle necessità ambientali ha avuto le dovute risposte riscontrabili nell’intero programma di riqualificazione. Per citare alcuni di quei requisiti, erano previste realizzazioni che rispondessero alla richiesta di riduzione dei consumi dei combustibili fossili con energie alternative, il riutilizzo delle acque meteoriche, il controllo della pressione sonora, l’eliminazione dei campi elettromagnetici ecc...
In tempi drammatici come quelli che stiamo vivendo, di stop energetici e siccità preoccupanti, quelle richieste costituivano un fatto sicuramente lungimirante (merito non piccolo delle delibere del precedente mandato) tanto che oggi, mettere a sistema anche solo alcuni di quei requisiti ambientali, magari utilizzando opportuni meccanismi incentivanti, è meno difficile, accettato di buon grado ed è sicuramente un contributo significativo che va verso la risoluzione dei problemi ambientali. Tutto questo si è sviluppato all’interno della concertazione tra pubblico e privato nel famoso ordine del giorno n°70 del Consiglio Comunale del 1997, dimostrando che con questi strumenti, se opportunamente inseriti in un processo trasparente e monitorato, possono dare ottimi risultati che non sempre è possibile ottenere con l’intervento pubblico diretto. Questi risultati positivi non cancellano però quelli negativi che sono sotto gli occhi di tutti perché questi interventi sono ormai tutti realizzati; errori che solo in piccolissima parte hanno a loro scusante il carattere sperimentale con il quale sono stati avviati.
In attuazione degli obiettivi della pianificazione previsti all’art. 2 della LR 20/00, a mio avviso, la visione corretta ed avanzata della riqualificazione urbana, presuppone la preventiva sostenibilità ambientale oltre all’introduzione, in modo sempre più sistematico, della bioarchitettura nel prodotto edlizio. Questo vuole anche dire che, nella necessità di ridurre la pressione degli insediamenti sui sistemi naturali ed ambientali – che sappiamo essere uno dei requisiti più importanti della pianificazione - si dovrà arrivare anche ad introdurre quella che nelle procedure di valutazione ambientale viene chiamata “opzione zero”. Vale a dire la scelta motivata di non costruire su certe aree o di demolire costruzioni degradate o abbandonate per liberare un’area che magari è utile al recupero e alla riqualificazione dell’ambiente stesso. In pratica, questo modo di vedere, è la preventiva definizione delle “invarianti urbanistiche” peraltro richieste in modo articolato dalla stessa legge urbanistica regionale.
Per operare correttamente ed efficacemente in questa maniera sulle aree occorrerebbe introdurre meccanismi di perequazione delle stesse affinché non si creino disparità di valore che renderebbe negativo il processo di riqualificazione urbana. Volendo sintetizzare il non facile concetto di “perequazione” delle aree, si può dire che in urbanistica Il principio perequativo consiste nell’individuare i suoli omogenei per condizioni di fatto e di diritto, classificandoli in categorie e classi e attribuendo a quelli della stessa categoria (cioè di medesima destinazione) e classe (di uguale qualità) il medesimo indice di edificabilità . Un esempio perequativo, seppure limitato e particolare, è già stato sperimentato nelle zone integrate di settore – le ZIS - previste nel PRG’85. Infatti, nel perimetro individuato, definita la capacità edificatoria massima, ogni singola capienza edificabile veniva spesa non all’interno della singola proprietà, ma “spalmata” nel perimetro della ZIS sulla scorta delle indicazioni di un disegno concertato (DUC) tra le proprietà attuatrici e l’Amministrazione comunale. Altri esempi li ritroviamo ancora negli interventi ad “arcipelago” previsti dall’O.d.G. 70/97e nel PRU dell’ex Manifattura Tabacchi.
In un ambito d’intervento di riqualificazione urbana individuato, una volta definita la sua capacità massima edificatoria ed il programma degli interventi concertati, la perequazione urbanistica si attua individuando lo spazio in cui vengono aggregati i diritti edificatori e lo spazio in cui non devono essere esercitati perché utili alla realizzazione degli interventi di qualità ambientale e sociale previsti, compensando così il diritto edificatorio concesso. In queste ultime gli aspetti di qualità territoriale: spazi verdi, infrastrutture e attrezzature pubbliche ecc…, sono realizzati e trasferiti gratuitamente al Comune da quegli attuatori che esercitano il diritto edificatorio. Così facendo in questo modo la perequazione urbanistica nei programmi di riqualificazione urbana otterrebbe contemporaneamente più risultati (non sempre raggiungibili con l’intervento pubblico diretto) in quanto, nello stesso tempo, si realizzerebbero obiettivi di equità, di efficienza e di qualità territoriale complessiva, sia pubblica che privata.
La fattibilità dei programmi di riqualificazione urbana deve essere impostata tenendo conto non solo delle esigenze di coloro che rischiano investendo direttamente in tali programmi ma anche considerando le esigenze sociali che ne derivano. Quindi, la strategia dei programmi di riqualificazione deve essere socialmente orientata dopo avere ben individuato e legittimato gli interventi d’interesse pubblico da realizzarsi. Tuttociò in modo da compensare adeguatamente il positivo ritorno ottenuto con l’attuazione dei programmi di riqualificazione che, altrimenti, andrebbe al solo privato. Quest’ottica attuativa potrebbe anche incidere positivamente sulla necessità di calmierare l’alto costo delle aree che in parte – inevitabilmente – la riqualificazione produce. Esigenza che può essere ottenuta, oltre all’inserimento di una quota di proprietà pubblica (almeno nei programmi di riqualificazione più importanti dovrebbe essere sempre presente), anche favorendo giuridicamente ed operativamente altri soggetti, come ad esempio quelle organizzazioni che s’ispirano ai valori della solidarietà o della cooperazione, che sono in grado di coaudiare le Amministrazioni pubbliche nella realizzazione di politiche socialmente qualificate.
Analizzando bene il passato urbanistico di questa città si vedrà che alcune delle caratteristiche che hanno contraddistinto, nel bene e nel male, i nuovi quartieri periferici degli anni sessanta e settanta, erano la eterogeneità sociale, economica ed anche architettonica. Anche allora l’esigenza di dare risposte adeguate alle fasce sociali più deboli orientava gran parte dell’intervento edilizio. Il sorgere di nuovi tessuti urbani avveniva con una diversità d’interventi che vedeva cooperative a proprietà divisa ed indivisa operare vicino a quelli di Enti statali o a privati di vario titolo. In tale maniera si è determinata una pluralità e diversità urbana che non ha mai generato “ghetti” se non in sporadici casi peraltro subito contrastati con interventi di riqualificazione mirata.
Il collante di questa “diversità” urbana è consistito nell’aver creato e gestito, all’interno di queste nuove periferie, un’adeguata rete di servizi primari e secondari che di fatto ha caratterizzato e contraddistinto la Bologna del secolo appena finito. Nel tempo si è operato per accrescere la partecipazione dei cittadini alle scelte dell’amministrazione comunale (prevalentemente con i Consigli di Quartieri) favorendo la realizzazione di un tessuto democratico diffuso e coeso. L’”effetto città” prodotto dagli interventi di quegli anni, frutto anche di buona amministrazione e di civile convivenza (per anni è stata considerata città modello di partecipazione sociale e culturale) è ancora l’anima della Bologna di oggi la cui qualità urbana però da troppo tempo stenta ad adeguarsi ai forti cambiamenti sociali e culturali odierni.
Ma cosa dobbiamo intendere oggi per qualità urbana? Non è facile dare una risposta. Sicuramente questo nuovo concetto sottintende quegli interventi che vanno si verso la risoluzione dei problemi territoriali dei cittadini ma, nel contempo, promuovono un’architettura di qualità, che interessa anche le infrastrutture e le grandi opere, in armonia con il paesaggio, l’ambiente circostante e con la millenaria storia che si è stratificata nel nostro territorio. Per agire in questa logica ora abbiamo anche un adeguato supporto legislativo: una legge quadro nazionale e una legge regionale la n° 16 del 2002 “norme per il recupero degli edifici storici e la promozione della qualità architettonica e paesaggistica del territorio”. Gli strumenti attuativi di queste leggi – guarda caso – sono in prevalenza i programmi di riqualificazione urbana, quindi, rispetto al passato dove si è sperimentato con risultati non sempre convincenti, il panorama d’intervento è oggi più completo culturalmente, politicamente e in un quadro legislativo più certo.
Occorre però sottolineare che è proprio nel tentativo di migliorare ed aggiornare velocemente quella qualità urbana bolognese - di grandi tradizioni - alle esigenze sempre più drammatiche dell’ambiente, ad una mobilità cittadina che dovrebbe essere basata principalmente sul trasporto pubblico, ad una qualità architettonica sempre più ambita e alle nuove richieste di servizi che i cambiamenti sociali impongono, che iniziò la stagione della “non progettualità” di cui accennavo in testa a questo scritto. Questa stagione basata non su una “idea di città”, impostata non su un disegno urbano condiviso e non con una prospettiva di politica territoriale ampia, è in crisi.
Questo modo di operare del recente passato ha contribuito, direttamente o indirettamente, alla crisi delle regole pensate e usate fino a oggi per gli interventi urbanistici: una sorta di declassamento della pianificazione generale urbanistica. Tuttavia, se è vero che le stagioni già trascorse non sono da riproporre è anche vero che un’attenta analisi di quanto è stato fatto - capace di saper trarre i necessari insegnamenti - deve essere serenamente intrapresa. Di conseguenza, le passate stagioni dei “Piani integrati” non vanno certo riproposte nello stesso modo ma non vanno nemmeno cancellate perché, seppure in nuce, sono state un primo tentativo, un significativo ed innovativo banco di prova per la futura progettualità urbanistica. Non dobbiamo dimenticare che quelle esperienze nacquero dalla necessità di dare da subito risposte a problematiche come: quella di agire sul tessuto esistente risparmiando ulteriore consumo di tessuto agricolo, quella d’incidere positivamente sull’ambiente prevedendo significative ricadute nel processo edilizio, ed altre ancora.
Oggi siamo sicuramente più consapevoli che ambiente, urbanistica e mobilità non possono essere tra di loro separati e, per la corretta risoluzione dei loro specifici problemi, essi vanno inquadrati come sistemi, quindi non più a scala unicamente cittadina ma bensì agendo a scala metropolitana. Nel momento in cui ci si avvia a definire i contorni e i contenuti della pianificazione per la Bologna dei prossimi anni, il principio ordinatore di questa nuova visione dovrà rimanere con forza – come nel passato - l’”interesse pubblico”. Quindi, la strumentazione attuativa della riqualificazione urbana potrà risultare una carta vincente – non l’unica certo - per perseguire questo grande obiettivo, purché inquadrata in una strategia più generale, trasparente e condivisa. A tal fine occorrerà intraprendere quelle azioni di governo che incentivino partecipazione e democrazia con una visione aperta e lungimirante e non più racchiusa negli attuali confini comunali, perché Il futuro di Bologna appartiene non solo a quei cittadini che la abitano ma è anche di coloro che, pur non resiedendovi, la vivono nello spazio e nel tempo. Un “nuovo assetto urbano” quindi, che evidenzi l’affermazione della dignità e dei diritti della persona, finalizzato all’individuazione di “nuove regole” per la qualità urbana e sociale di questa città il cui futuro risiede sempre più nella dimensione metropolitana.
Bologna, ottobre 2003
Orlando Oscar Stivali architetto
