1.29.2004
LE RIFORME COSTITUZIONALI DI BOSSI E BERLUSCONI.
INTERVENTO IN SENATO DI WALTER VITALI
MERCOLEDÌ 28 Gennaio 2004
VITALI (DS-U). Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, onorevoli senatrici e onorevoli senatori, questo dibattito si svolge in una situazione a dir poco singolare, in un clima gravido di pericoli per le nostre istituzioni democratiche e con dichiarazioni fatte in quest’Aula dal relatore e da altri esponenti della maggioranza alle quali non ha minimamente corrisposto lo svolgersi successivo degli eventi.
Provo a ricapitolare lo stato dei fatti.
Questa discussione si svolge su un progetto di revisione costituzionale proposto dal Governo e sostenuto dalla maggioranza che riguarda ben 35 articoli della Costituzione concernenti temi delicatissimi come il Parlamento, il Governo, i poteri del Primo Ministro, quelli del Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale e gli altri strumenti di garanzia, i poteri legislativi delle Regioni.
In Commissione vi è stato prima un confronto serrato fra la proposta del Governo e quella delle opposizioni e poi uno scontro politico su molti di questi punti, dopo che nella giornata di lunedì 12 gennaio scorso il relatore, senatore D’Onofrio, aveva reso nota l’opinione della maggioranza sulle proposte delle opposizioni e aveva preannunciato l’emendamento sui cosiddetti parlamentini interregionali comprendente anche l’embrione di Parlamento della Padania.
La maggioranza si è accorta di aver esagerato e, dopo averlo votato in Commissione, ha preannunciato la soppressione dell’articolo sulle «assemblee di coordinamento delle autonomie», fortemente voluto dalla Lega del ministro Bossi, manifestando l’intenzione di sostituirlo con la presenza a pieno titolo nel Senato dei Presidenti delle Giunte regionali e delle Province autonome.
Le opposizioni mi pare abbiano risposto con chiarezza. Hanno sostenuto che la questione non si può ridurre al tema, in sé gravissimo, dei parlamentini interregionali, i quali è un bene non facciano più parte della proposta della maggioranza. È l’insieme della proposta, così com’è formulata, che non va perché configura una sorta – come è stato detto – di «dittatura della maggioranza» che non è compatibile con il sistema dei pesi e contrappesi proprio di ogni sistema democratico.
Sono parole del collega, senatore Giuliano Amato, riprese nella relazione di minoranza del senatore Bassanini. Ma giovedì scorso in Aula il relatore, senatore D’Onofrio, ha rilanciato il dialogo con le opposizioni. Ha parlato di «soddisfazione» per l’approdo del provvedimento alla discussione finale, ma anche di «rammarico» per il mancato raggiungimento di un accordo. Ha detto che in Commissione si è registrato un consenso sugli obiettivi strategici, cioè sulla necessità di aggiornare la seconda parte della Costituzione. Ha invece sottovalutato – a mio avviso – le forti differenze esistenti quando ha detto che «... su tutte e tre le questioni fondamentali non vi sono divergenze significative». Ha poi dichiarato che il lavoro d’Aula è da considerare come un «nuovo inizio» e che il testo della Commissione può cambiare anche in modo significativo, tanto che il senatore Amato ha chiesto – per la verità rimanendo senza risposta – cosa si intendeva fare per realizzare quel «nuovo inizio» suggerito dal relatore.
Poi, sabato scorso, al Palazzo dei Congressi dell’Eur si è svolta la celebrazione del decennale di Forza Italia. Lì non si è parlato direttamente della revisione costituzionale, ma sono state usate parole pesanti sui rapporti tra maggioranza e opposizione, e quindi anche sul dialogo in materia di riforme; ed è per questo che a differenza del collega Vizzini non sono molto ottimista circa l’esito di questo dialogo.
Il Capo del Governo, onorevole Berlusconi, che nessuno può dubitare sia anche il capo della maggioranza, non ha usato perifrasi o mezzi termini. A me sembra rilevante, non per fini polemici o strumentali, ricostruire qui il filo del suo discorso, perché ha un’incidenza diretta su questo dibattito. Paragonando i giudici che operano in democrazia al fascismo, Berlusconi ha detto che «... il fascismo è stato meno odioso di questa burocrazia togata». Ha fatto i nomi dei giudici del pool di Mani Pulite da segnare al pubblico disprezzo, quando la Costituzione su cui egli ha giurato stabilisce che «... la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere».
A proposito di dialogo con le opposizioni, l’onorevole Berlusconi ha affermato: «Come sarebbe possibile affidare il futuro del nostro Paese ad una sinistra che dimostra ogni giorno di non capire la differenza tra una grande democrazia come gli Stati Uniti e i regimi dittatoriali come quelli di Saddam Hussein e Fidel Castro? Ancora una volta hanno dimostrato di non capire cosa significhi libertà, diritti individuali, democrazia».
L’onorevole Berlusconi ha poi continuato affermando che «Ci sono due forme di comunismi, quella palese del partito di Rifondazione comunista, tanto assurda che la lasciamo stare, e una meno palese ma più pericolosa, quella di chi rinnega il proprio passato, si lava le mani dei milioni di vittime e, pur cambiando nome, punta all’egemonia del proprio partito sulla società politica e sulla magistratura».
L’onorevole Berlusconi ha poi concluso questa parte del suo ragionamento nel seguente modo: «La sinistra ha cercato di camuffarsi, si è fatta un lifting ma non gli è riuscito... Mai, mai ci potrà essere alcun compromesso sui princìpi con quelle forze che si richiamano ai comunisti o che siano con loro conniventi».
Ora noi senatori delle opposizioni che interveniamo in questo dibattito abbiamo due possibilità. Possiamo ignorare le parole pronunciate sabato dall’onorevole Berlusconi, seguire la traccia del «nuovo inizio» suggeritaci dal collega relatore e sperare in una reale disponibilità della maggioranza a cambiare sostanzialmente il testo proposto dalla Commissione. Oppure dobbiamo prendere sul serio quelle parole – ed è quello che credo responsabilmente siamo chiamati a fare –, anche per non commettere l’errore, compiuto tante volte, di catalogare certi discorsi del Premier come folcloristici (guarda caso la stessa cosa che si usa fare spesso con le dichiarazioni di Umberto Bossi) o semplicemente come il segnale d’avvio dell’ennesima campagna elettorale.
Penso che anche voi dobbiate prenderle sul serio, colleghi della maggioranza, nelle cui file sono convinto vi siano molti a cui non piacciono i diktat della Lega, non piace il testo licenziato dalla Commissione, e che vorrebbero sinceramente cambiarlo e migliorarlo aprendo un vero dialogo con l’opposizione.
Nelle parole di Silvio Berlusconi c’è infatti, al di là dell’anticomunismo rispolverato per nascondere il fallimento del proprio Governo, un’idea dei rapporti con le opposizioni che è destinata ad incidere profondamente anche su questo dibattito. L’intesa sulle modifiche alla Costituzione, che è la Carta fondamentale su cui si regge la nostra democrazia, si fa tra forze disposte reciprocamente a legittimarsi e a riconoscersi come appartenenti ad un sistema di valori comuni. Non si fa con chi «... ha dimostrato di non capire cosa significhi libertà, diritti individuali, democrazia». Con chi «... ha cercato di camuffarsi ma si lava le mani dei milioni di vittime». E con chi è connivente.
In altre parole, avete capito dove voglio andare a parare: il compromesso istituzionale si fa con gli avversari, che si sa rimarranno tali ma con i quali si può decidere di convergere sulle regole nell’interesse comune. Non si fa con i nemici che non si ha alcuna intenzione di riconoscere né di legittimare.
E l’idea della politica che ha Silvio Berlusconi richiede che ci sia sempre un nemico. Questo ci ha ricordato con il suo discorso di sabato all’Eur. Egli ha confermato di nuovo la collocazione di Forza Italia, in contiguità non casuale con la Lega di Umberto Bossi, su posizioni di destra radicale che imbarazzano le componenti più moderate della maggioranza.
Pensando al discorso di sabato di Berlusconi mi è tornato alla mente un fortunato saggio di due studiosi francesi, Yves Mény e Yves Surel, intitolato «Populismo e democrazia», pubblicato in Italia da Il Mulino tre anni fa.
In quel saggio sia Forza Italia che la Lega Nord vengono classificate come forze, seppur diversamente, populiste. All’inizio i due studiosi mettono in guardia dal sottovalutare la pericolosità dell’opportunismo ideologico del populismo. «Può prendere forme benigne» – essi scrivono – «che favoriscono i media e la personalizzazione della vita politica o, al contrario, identificarsi con il radicalismo di estrema destra. Nelle sue espressioni minori appare come uno strumento fra gli altri per convincere e ottenere voti; nelle sue espressioni più distorte, diventa la negazione della democrazia trasformandosi in potere personale, demagogico, senza controlli né contrappesi».
Il saggio di Mény e Surel conclude poi in questo modo, che mi pare si adatti perfettamente alla situazione italiana attuale: «Rifiutando la rappresentanza o criticando i rappresentanti, considerando il costituzionalismo un ostacolo insopportabile al potere del popolo, il populismo è profondamente antiliberale. Tutto ciò che è l’essenza stessa del liberalismo e la sua tradizione politico-costituzionale, cioè il costituzionalismo, è fondamentalmente rifiutato dai populismi, da tutti i populismi (...). Il popolo può fare e disfare quello che vuole, perché nulla deve fermare una pulsione che è diretta emanazione del popolo».
È per questo che il discorso di sabato dell’onorevole Berlusconi è destinato a pesare su questo dibattito. Non perché lo useremo come arma propagandistica (io non intendo fare questo favore a Berlusconi), ma nel senso che in quel discorso è contenuta una pregiudiziale di fondo contro il dialogo che è incompatibile con la proposta del relatore, senatore D’Onofrio.
Il collega relatore, che appartiene al Gruppo UDC, il collega Nania di Alleanza Nazionale, che ha parlato di «opposizione responsabile», se vogliono essere coerenti con le loro affermazioni devono contraddire l’assunto di Berlusconi, cioè che con queste opposizioni non c’è possibilità alcuna di un «compromesso sui princìpi».
Mi rendo conto che non è poco per una maggioranza che prima ha cercato un’intesa al suo interno su una proposta presentata dal Governo, poi l’ha discussa con le opposizioni con l’orologio sul tavolo dei tempi di approvazione imposti da Bossi.
Ma solo in quel modo, e cioè contraddicendo il nucleo profondo di quel discorso, si potrebbe riconoscere che una maggioranza legittimata dal voto popolare ha un limite nelle regole costituzionali che valgono per tutti e che vanno cambiate con il contributo di tutti.
È vero, nella scorsa legislatura si è proceduto a modificare con la sola maggioranza il Titolo V della Costituzione, peraltro con un testo che era stato largamente condiviso nella Commissione bicamerale e la cui approvazione era richiesta da Regioni e autonomie locali. Questa tuttavia non è una buona ragione per continuare su quella strada.
Gli stessi princìpi del liberalismo a cui tante volte ci si richiama richiedono che i poteri siano rigorosamente distinti, che il pluralismo dell’informazione sia garantito e il conflitto di interessi impedito, che ai poteri di un Premier o di un Presidente della Repubblica eletto direttamente facciano da contrappeso poteri altrettanto forti del Parlamento.
E per il completamento della riforma federalista è necessario che una delle due Camere, il Senato della Repubblica, rappresenti i territori nel processo legislativo con poteri differenziati rispetto alla Camera politica.
La strada del «nuovo inizio» indicata dal relatore ha dunque un alto costo politico per la maggioranza. Noi non ci ritrarremo, anche se ci rendiamo ben conto che sono condizioni molti difficili da realizzare.
L’alfa e l’omega della proposta della maggioranza è la devolution voluta da Bossi ed è da lì che occorre ripartire.Non c’è alcun dubbio che il testo di devolution votato in Commissione riproduce in tutta la sua gravità la disgregazione dell’unità della Nazione sul piano dell’eguaglianza dei diritti sociali per tutti i cittadini che aveva già suscitato forti contrasti nella maggioranza un anno fa, quando la prima revisione costituzionale fu votata sia al Senato che alla Camera. Mi fa piacere che a presiedere sia il presidente Fisichella perché più volte ci ha richiamato sui pericoli di questa devolution.
L’unica differenza rispetto a quel testo è la scomparsa dell’autoattribuzione delle competenze, mentre viene confermato che spettano in via esclusiva alle Regioni la sanità, la scuola e la polizia locale.
Questo significa che le Regioni potranno farsi il loro sistema sanitario e il loro sistema scolastico senza doversi attenere ad alcun principio generale, con la inevitabile differenziazione delle prestazioni tra le Regioni ricche e le Regioni povere, e con i cittadini di queste ultime – a partire dal Mezzogiorno – destinati ad essere fortemente penalizzati.
Significa anche che le Regioni potranno istituire nuovi corpi di polizia regionale. L’ambiguità del termine «polizia locale» è stato voluto per questo, come più volte ha ammesso lo stesso ministro Bossi, e per questo è stata respinta la dizione più precisa e limitativa di «polizia degli enti locali» o di «polizia amministrativa locale».
Nuovi corpi di polizia regionale significano una intollerabile sovrapposizione ai corpi di polizia esistenti, una confusione di ruoli e di competenza nella materia delicatissima della sicurezza, un aumento quantitativo della spesa negando ogni qualificazione e valorizzazione a quanti già operano in questo importantissimo settore.
Nel testo attualmente in discussione, a differenza di un anno fa, si affrontano anche le relazioni tra le materie di competenza delle Regioni e dello Stato e le funzioni differenziate di Camera e Senato. Il quadro che ne esce – vi prego di leggere in modo incrociato queste due parti della proposta della Commissione – è di una gravissima e pericolosissima confusione, che non può fare a meno di allarmare chiunque abbia a cuore l’ordinato funzionamento delle istituzioni, a partire dal presidente del Senato Pera che ha già segnalato molte disfunzioni presenti nella proposta votata dalla maggioranza in Commissione. Voglio fare alcuni esempi.
Nel nuovo testo dell’articolo 117 della Costituzione la sanità risulta citata due volte. La prima è compresa come «tutela della salute» tra le materie di legislazione concorrente, sulle quali nell’esercizio della funzione legislativa il Senato ha l’ultima parola. La seconda è compresa come «assistenza ed organizzazione sanitaria» tra le materie su cui è riservata alle Regioni la potestà legislativa esclusiva.
Inoltre, tra le materie nelle quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, e sulle quali la Camera ha l’ultima parola, compare la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», che riguardano indubbiamente anche la sanità.
Si può, quindi, facilmente determinare uno scenario di questo genere: vi possono essere leggi riguardanti la sanità proposte alla Camera e approvate con una determinata maggioranza; leggi proposte al Senato ed approvate con una maggioranza diversa; leggi regionali in contrasto sia con quelle della Camera che con quelle del Senato, tutte in materia di sanità. Una confusione assoluta, un conflitto istituzionale permanente, una situazione del tutto ingovernabile.
Per l’istruzione le cose sarebbero, se possibile, ancor più pasticciate. L’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e della formazione professionale, è tra le materie di legislazione concorrente. L’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, nonché la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione, sono tra le materie di competenza esclusiva delle Regioni.
Nell’ambito delle materie sulle quali lo Stato ha la competenza esclusiva non compaiono solo i livelli essenziali delle prestazioni, ma anche le «norme generali sull’istruzione». Con l’intreccio tra competenze sulle materie e funzioni legislative differenziate tra Camera e Senato il caos nel sistema dell’istruzione sarebbe garantito.
Infine, anche sull’ordine pubblico e la sicurezza si determinerebbero sicuri conflitti tra le diverse Assemblee legislative, poiché l’ordine pubblico e la sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale, sono tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, mentre la polizia locale è tra le materie di competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
Quanto è stato detto circa la presunta «confusione» ingenerata dall’approvazione del nuovo Titolo V nella scorsa legislatura, se si guardano bene i dati del contenzioso davanti alla Corte costituzionale, non corrisponde a verità, mentre con l’approvazione di questo guazzabuglio di norme all’articolo 117 della Costituzione si va di fronte alla paralisi sicura e al conflitto legislativo perenne in settori delicatissimi per la vita del Paese come sanità, scuola e sicurezza. Un obbrobrio istituzionale e una lesione politica del principio di unità nazionale. Questo è il nuovo articolo 117 della Costituzione che esce dal voto della maggioranza in Commissione.
Ora, come ha detto il collega Nania, la maggioranza invoca a proprio merito di aver reintrodotto il concetto di «unità nazionale» che correggerebbe un difetto del nuovo Titolo V contenuto nella Costituzione vigente.
In realtà, il concetto di interesse nazionale è ben presente nel testo attuale della Costituzione anche se in forme diverse rispetto alla Costituzione del 1948. Lo stabilisce l’articolo 120, che non è stato ricordato dal senatore Nania, là dove prevede che «II Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni (...) quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni (...)». Lo stabilisce anche l’articolo 117 che prevede la fissazione di questi livelli essenziali.
L’aggiornamento del concetto costituzionale di interesse nazionale si è reso necessario per l’uso che era stato fatto della formulazione precedente, la quale aveva consentito pesanti interferenze sugli ambiti di legislazione attribuiti alle Regioni. Basta citare per tutti le pagine davvero illuminanti scritte da uno studioso ben noto e unanimemente apprezzato come Livio Paladin.
Né si può davvero sostenere, come ha fatto il collega Nania, che con il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione vigente, il quale viene abrogato nel testo proposto dalla Commissione, si possono determinare divaricazioni dell’unità del Paese o addirittura si può dar vita – ha detto lui – ad un «federalismo secessionista e sovversivo». La norma è del tutto simile a quella in vigore nella Costituzione spagnola, che delinea – come è noto – uno Stato fortemente autonomista ma non federale. Le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» in determinate materie, possono essere attribuite alle Regioni solo con legge dello Stato, solo su proposta delle Regioni interessate sentiti gli enti locali e solo nel rispetto dei princìpi di perequazione verso i territori con meno capacità fiscale previsti dall’articolo 119.
Ora, la maggioranza propone che sia il Senato ad avere il compito, su proposta del Governo, di rinviare una legge alla Regione in quanto «pregiudichi l’interesse nazionale della Repubblica», e di proporre eventualmente al Presidente della Repubblica di annullarla se la Regione interessata non provvede. In questo modo si affiderebbe al Senato, che per di più si vuole «federale» e quindi rappresentativo dei territori nel procedimento legislativo nazionale, un controllo di merito sulla legislazione regionale.
Questo è un inedito assoluto, cari colleghi, in tutte le forme di Stato a forte autonomia locale e regionale. È per un Senato che vuole dirsi «federale». È inaccettabile per le Regioni e le autonomie locali, che infatti su questo hanno già espresso una critica unanime, in quanto stravolge il senso della seconda Camera che li deve rappresentare.
Vi è poi la nuova norma transitoria per l’istituzione di nuove Regioni che abolisce la richiesta dei consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate e l’approvazione con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Per istituire nuove Regioni è sufficiente la richiesta effettuata con referendum da parte dei cittadini residenti nei Comuni o nelle Province di cui si propone il distacco dalla Regione.
È una norma pensata per la Romagna ma che è potenzialmente in grado di disgregare tutte le venti Regioni italiane ed è per di più totalmente ingestibile. A parte il limite del milione di abitanti per le nuove Regioni che è stato detto verrà ripristinato, non so se si è pensato al fatto che potrebbero benissimo esserci più richieste, con ambiti territoriali diversi, riferite all’istituzione della medesima nuova Regione.
Per la Romagna, ad esempio, potrebbe benissimo capitare, perché non c’è nulla di storicamente più incerto di quali siano i suoi confini. In questo caso, chi stabilisce quali sono i territori in cui si svolge il referendum? Nessuno, poiché non è previsto e non è possibile prevederlo. Dunque, questa è una norma aberrante, non ci sono altre parole per commentarla, deve necessariamente essere cancellata.
Quanto al Senato, è davvero difficile sostenere che, così come è configurato nella proposta della Commissione, esso abbia la più vaga parvenza di Senato federale. L’annunciata presenza a pieno titolo dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome non cambia la sostanza delle cose, né la cambia la loro presenza insieme ai Presidenti dei consigli regionali prevista in alcuni particolari momenti nella proposta della Commissione.
Tutte e due le proposte sono le classiche foglie di fico. Nel dibattito in Commissione, che su questo punto è stato particolarmente ricco di spunti e proposte alternative, si sono confrontati due possibili modelli di Senato, fermo restando l’accordo generale sulla necessaria differenziazione delle funzioni legislative e sulla riduzione complessiva del numero dei parlamentari.
È emersa l’idea di un Senato federale delle garanzie, a composizione mista con un congruo numero di rappresentanti delle autonomie locali e regionali accanto ai senatori eletti direttamente, con funzioni di contrappeso nei confronti della Camera politica. E si è profilato un altro modello di Senato federale, completamente elettivo ma fortemente rappresentativo delle realtà regionali e locali, con elezioni contestuali a quelle per le assemblee regionali e l’eliminazione del sistema delle incompatibilità per i sindaci e i presidenti di Provincia.
Io ho sostenuto e sostengo ancora con convinzione questo secondo modello, ma in ogni caso la proposta che è uscita dalla Commissione non è coerente né con questa idea, né con l’idea di un Senato delle garanzie.
È un ibrido, e come tutti gli ibridi non raggiunge nessuno degli obiettivi per i quali è stato proposto: non consente una effettiva rappresentanza dei territori nel processo legislativo; non rappresenta un contrappeso di garanzia rispetto alla Camera politica; per di più dura in carica sei anni, con il risultato di sfalsare le scadenze elettorali in modo del tutto incomprensibile per i cittadini.
Diciamo la verità, il Senato disegnato nella proposta della Commissione è una riedizione di quello attuale, con una riduzione del numero dei suoi componenti e con un declassamento delle sue funzioni.
A questo punto, penso che sarebbe meglio un Senato alla francese, completamente composto dai rappresentanti delle autonomie locali e regionali, nominati in secondo grado, con competenze legislative più limitate, ma con il vantaggio di rappresentare realmente i territori nei confronti della forte e unica Camera politica. Comunque sia, quella che assolutamente non può funzionare è la proposta che attualmente stiamo discutendo.
Infine, affronterò rapidamente, perché lo hanno già fatto il senatore Bassanini e il senatore Mancino e lo faranno altri colleghi dell’opposizione, i temi cruciali della forma di Governo e delle garanzie. Su questo è difficile non concordare con quanto scritto ieri nell’editoriale del «Corriere della Sera» dal professor Giovanni Sartori, e cioè che in ogni sistema democratico, sia esso presidenziale o parlamentare, «(...) il potere (esecutivo) deve essere limitato e controllato da altri poteri».
È evidente come sia indispensabile e necessario introdurre ulteriori limiti e controlli al potere esecutivo rispetto a quelli previsti dalla Costituzione vigente. Il problema infatti non è più o non è solo più quello degli anni Novanta, e cioè il rafforzamento del ruolo del Primo Ministro.
Una pratica eccessiva della delega al Governo, l’emergere di un clamoroso conflitto di interessi che riguarda direttamente il Presidente del Consiglio, il soffocamento del pluralismo dell’informazione, tutto questo evidenzia che già ora è necessario introdurre forti contrappesi al potere dell’esecutivo e che è necessario rafforzare il Parlamento.
In questo contesto si può anche affrontare, ed è giusto farlo, il tema del rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio nella nomina e nella revoca dei Ministri e si può introdurre un più diretto riferimento alla volontà espressa dagli elettori al momento del voto. Ma occorre essere chiari su un punto: che si scelga il sistema presidenziale o quello parlamentare, il Presidente del Consiglio deve trovare un limite ed un controllo del suo potere – cito ancora il professor Sartori – che non può che essere nei poteri del Parlamento, in quelli del Presidente della Repubblica, se si opta per un sistema parlamentare, e in quello degli organi autonomi di garanzia come la Corte costituzionale.
La proposta votata dalla maggioranza in Commissione si muove in direzione esattamente opposta. Non affronta il tema del conflitto di interessi e del pluralismo dell’informazione, non modifica i quorum per le elezioni del Presidente della Repubblica e dei Presidenti delle due Camere, non rafforza in alcun modo le garanzie anzi, con il passaggio da quindici a diciannove componenti della Corte costituzionale di cui nove eletti dalle Camere, espone tale organo ad una politicizzazione tutta a favore della maggioranza di turno.
Per quanto riguarda il Presidente del Consiglio, siamo di fronte non ad una proposta di premierato forte, come ha detto il senatore Nania, ma ad un inedito modello di premierato assoluto, come è stato giustamente detto da Leopoldo Elia. Come altro si può definire, infatti, un sistema nel quale il Primo ministro è di fatto eletto direttamente tramite il «collegamento» con le elezioni dei parlamentari, nel quale ha di fatto il potere di scioglimento della Camera e quindi di ricatto permanente nei confronti della sua stessa maggioranza, dal momento che se viene approvata una mozione di sfiducia essa si deve sciogliere e le condizioni per eleggere un altro Primo ministro nelle altre circostanze sono estremamente difficili da realizzare?
È altrettanto evidente che in questo contesto il Presidente della Repubblica diventa un «potere senza potere» (è ancora Sartori che lo scrive), ridotto al rango di puro notaio e, per di più, con il rischio che sia espresso dalla sola maggioranza politica in carica.
Capisco che è un altro punto che divide la maggioranza – la Lega da una parte e AN e UDC dall’altra, con Berlusconi che tace – ma chi ha a cuore il ruolo di garanzia del Quirinale non può assistere passivamente allo svuotamento di ogni sua funzione effettiva.
Anziché elaborare un sistema bilanciato si è lavorato, con la proposta della Commissione, addirittura per smantellare i contrappesi esistenti. Non esito a dire, e lo faccio con convinzione profonda, che il risultato, il testo che ci è stato qui proposto dalla Commissione, è una mostruosità che ha ben poco a che vedere con il parlamentarismo. Invece, ha molto a che vedere con il plebiscitarismo e l’autoritarismo.
Dunque, anche sulla forma di Governo e sugli organi di garanzia la strada del dialogo richiede che la maggioranza sia disponibile a modifiche sostanziali del testo della Commissione.
Saranno i voti sugli emendamenti, ormai, a dirci se c’è una reale intenzione di andare in quella direzione oppure se quelle del senatore D’Onofrio e del senatore Nania sono state solo buone intenzioni, mentre nei fatti prevalgono i diktat di Bossi e i pregiudizi di Berlusconi.
Una cosa deve essere comunque chiara: la proposta della Commissione che è attualmente in discussione non potrà mai avere il nostro consenso, perché la riteniamo largamente peggiorativa della Costituzione vigente.
A conclusione del mio intervento permettetemi di ricordare un altro decennale, quello della lettera che don Giuseppe Dossetti inviò a me, che ero allora sindaco di Bologna, nel 1994, per difendere i valori e i princìpi fondamentali della Costituzione ritenendoli minacciati dagli annunci di una maggioranza che aveva vinto le elezioni e si proponeva di cambiare profondamente la Carta fondamentale della Repubblica. Per Dossetti quei princìpi e quei valori erano intangibili; la tesi illustrata nella lettera era che solo un’Assemblea costituente, eletta con il sistema proporzionale, aveva il potere di apportare modifiche così rilevanti.
A dieci anni di distanza da quel pronunciamento, che diede vita a tanti comitati per la Costituzione sparsi su tutto il territorio nazionale e contribuì ad una stagione feconda per il rinnovamento delle nostre istituzioni democratiche, sento un dovere di lealtà nei confronti della memoria di don Giuseppe.
Con tutta probabilità egli avrebbe disapprovato, se vi avesse potuto assistere, il voto a maggioranza col quale l’Ulivo nella scorsa legislatura ha modificato il Titolo V della Costituzione, anche se a mio avviso, come ho già detto, per quel voto c’erano delle ragioni. Ma sono certo che oggi Giuseppe Dossetti avrebbe respinto, con tutta la sua forza, l’idea che il voto di ieri possa aprire la strada ad una nuova modifica costituzionale così rilevante, che riguarda princìpi così fondamentali, che altera così profondamente i tratti della Costituzione del ’48 e per di più approvata con i soli voti della maggioranza del momento.
Vi chiedo, cari colleghi, di riflettere su questo e di chiedervi se Giuseppe Dossetti non avesse avuto molta ragione dieci anni fa e se non avrebbe molta ragione anche oggi.
INTERVENTO IN SENATO DI WALTER VITALI
MERCOLEDÌ 28 Gennaio 2004
VITALI (DS-U). Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, onorevoli senatrici e onorevoli senatori, questo dibattito si svolge in una situazione a dir poco singolare, in un clima gravido di pericoli per le nostre istituzioni democratiche e con dichiarazioni fatte in quest’Aula dal relatore e da altri esponenti della maggioranza alle quali non ha minimamente corrisposto lo svolgersi successivo degli eventi.
Provo a ricapitolare lo stato dei fatti.
Questa discussione si svolge su un progetto di revisione costituzionale proposto dal Governo e sostenuto dalla maggioranza che riguarda ben 35 articoli della Costituzione concernenti temi delicatissimi come il Parlamento, il Governo, i poteri del Primo Ministro, quelli del Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale e gli altri strumenti di garanzia, i poteri legislativi delle Regioni.
In Commissione vi è stato prima un confronto serrato fra la proposta del Governo e quella delle opposizioni e poi uno scontro politico su molti di questi punti, dopo che nella giornata di lunedì 12 gennaio scorso il relatore, senatore D’Onofrio, aveva reso nota l’opinione della maggioranza sulle proposte delle opposizioni e aveva preannunciato l’emendamento sui cosiddetti parlamentini interregionali comprendente anche l’embrione di Parlamento della Padania.
La maggioranza si è accorta di aver esagerato e, dopo averlo votato in Commissione, ha preannunciato la soppressione dell’articolo sulle «assemblee di coordinamento delle autonomie», fortemente voluto dalla Lega del ministro Bossi, manifestando l’intenzione di sostituirlo con la presenza a pieno titolo nel Senato dei Presidenti delle Giunte regionali e delle Province autonome.
Le opposizioni mi pare abbiano risposto con chiarezza. Hanno sostenuto che la questione non si può ridurre al tema, in sé gravissimo, dei parlamentini interregionali, i quali è un bene non facciano più parte della proposta della maggioranza. È l’insieme della proposta, così com’è formulata, che non va perché configura una sorta – come è stato detto – di «dittatura della maggioranza» che non è compatibile con il sistema dei pesi e contrappesi proprio di ogni sistema democratico.
Sono parole del collega, senatore Giuliano Amato, riprese nella relazione di minoranza del senatore Bassanini. Ma giovedì scorso in Aula il relatore, senatore D’Onofrio, ha rilanciato il dialogo con le opposizioni. Ha parlato di «soddisfazione» per l’approdo del provvedimento alla discussione finale, ma anche di «rammarico» per il mancato raggiungimento di un accordo. Ha detto che in Commissione si è registrato un consenso sugli obiettivi strategici, cioè sulla necessità di aggiornare la seconda parte della Costituzione. Ha invece sottovalutato – a mio avviso – le forti differenze esistenti quando ha detto che «... su tutte e tre le questioni fondamentali non vi sono divergenze significative». Ha poi dichiarato che il lavoro d’Aula è da considerare come un «nuovo inizio» e che il testo della Commissione può cambiare anche in modo significativo, tanto che il senatore Amato ha chiesto – per la verità rimanendo senza risposta – cosa si intendeva fare per realizzare quel «nuovo inizio» suggerito dal relatore.
Poi, sabato scorso, al Palazzo dei Congressi dell’Eur si è svolta la celebrazione del decennale di Forza Italia. Lì non si è parlato direttamente della revisione costituzionale, ma sono state usate parole pesanti sui rapporti tra maggioranza e opposizione, e quindi anche sul dialogo in materia di riforme; ed è per questo che a differenza del collega Vizzini non sono molto ottimista circa l’esito di questo dialogo.
Il Capo del Governo, onorevole Berlusconi, che nessuno può dubitare sia anche il capo della maggioranza, non ha usato perifrasi o mezzi termini. A me sembra rilevante, non per fini polemici o strumentali, ricostruire qui il filo del suo discorso, perché ha un’incidenza diretta su questo dibattito. Paragonando i giudici che operano in democrazia al fascismo, Berlusconi ha detto che «... il fascismo è stato meno odioso di questa burocrazia togata». Ha fatto i nomi dei giudici del pool di Mani Pulite da segnare al pubblico disprezzo, quando la Costituzione su cui egli ha giurato stabilisce che «... la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere».
A proposito di dialogo con le opposizioni, l’onorevole Berlusconi ha affermato: «Come sarebbe possibile affidare il futuro del nostro Paese ad una sinistra che dimostra ogni giorno di non capire la differenza tra una grande democrazia come gli Stati Uniti e i regimi dittatoriali come quelli di Saddam Hussein e Fidel Castro? Ancora una volta hanno dimostrato di non capire cosa significhi libertà, diritti individuali, democrazia».
L’onorevole Berlusconi ha poi continuato affermando che «Ci sono due forme di comunismi, quella palese del partito di Rifondazione comunista, tanto assurda che la lasciamo stare, e una meno palese ma più pericolosa, quella di chi rinnega il proprio passato, si lava le mani dei milioni di vittime e, pur cambiando nome, punta all’egemonia del proprio partito sulla società politica e sulla magistratura».
L’onorevole Berlusconi ha poi concluso questa parte del suo ragionamento nel seguente modo: «La sinistra ha cercato di camuffarsi, si è fatta un lifting ma non gli è riuscito... Mai, mai ci potrà essere alcun compromesso sui princìpi con quelle forze che si richiamano ai comunisti o che siano con loro conniventi».
Ora noi senatori delle opposizioni che interveniamo in questo dibattito abbiamo due possibilità. Possiamo ignorare le parole pronunciate sabato dall’onorevole Berlusconi, seguire la traccia del «nuovo inizio» suggeritaci dal collega relatore e sperare in una reale disponibilità della maggioranza a cambiare sostanzialmente il testo proposto dalla Commissione. Oppure dobbiamo prendere sul serio quelle parole – ed è quello che credo responsabilmente siamo chiamati a fare –, anche per non commettere l’errore, compiuto tante volte, di catalogare certi discorsi del Premier come folcloristici (guarda caso la stessa cosa che si usa fare spesso con le dichiarazioni di Umberto Bossi) o semplicemente come il segnale d’avvio dell’ennesima campagna elettorale.
Penso che anche voi dobbiate prenderle sul serio, colleghi della maggioranza, nelle cui file sono convinto vi siano molti a cui non piacciono i diktat della Lega, non piace il testo licenziato dalla Commissione, e che vorrebbero sinceramente cambiarlo e migliorarlo aprendo un vero dialogo con l’opposizione.
Nelle parole di Silvio Berlusconi c’è infatti, al di là dell’anticomunismo rispolverato per nascondere il fallimento del proprio Governo, un’idea dei rapporti con le opposizioni che è destinata ad incidere profondamente anche su questo dibattito. L’intesa sulle modifiche alla Costituzione, che è la Carta fondamentale su cui si regge la nostra democrazia, si fa tra forze disposte reciprocamente a legittimarsi e a riconoscersi come appartenenti ad un sistema di valori comuni. Non si fa con chi «... ha dimostrato di non capire cosa significhi libertà, diritti individuali, democrazia». Con chi «... ha cercato di camuffarsi ma si lava le mani dei milioni di vittime». E con chi è connivente.
In altre parole, avete capito dove voglio andare a parare: il compromesso istituzionale si fa con gli avversari, che si sa rimarranno tali ma con i quali si può decidere di convergere sulle regole nell’interesse comune. Non si fa con i nemici che non si ha alcuna intenzione di riconoscere né di legittimare.
E l’idea della politica che ha Silvio Berlusconi richiede che ci sia sempre un nemico. Questo ci ha ricordato con il suo discorso di sabato all’Eur. Egli ha confermato di nuovo la collocazione di Forza Italia, in contiguità non casuale con la Lega di Umberto Bossi, su posizioni di destra radicale che imbarazzano le componenti più moderate della maggioranza.
Pensando al discorso di sabato di Berlusconi mi è tornato alla mente un fortunato saggio di due studiosi francesi, Yves Mény e Yves Surel, intitolato «Populismo e democrazia», pubblicato in Italia da Il Mulino tre anni fa.
In quel saggio sia Forza Italia che la Lega Nord vengono classificate come forze, seppur diversamente, populiste. All’inizio i due studiosi mettono in guardia dal sottovalutare la pericolosità dell’opportunismo ideologico del populismo. «Può prendere forme benigne» – essi scrivono – «che favoriscono i media e la personalizzazione della vita politica o, al contrario, identificarsi con il radicalismo di estrema destra. Nelle sue espressioni minori appare come uno strumento fra gli altri per convincere e ottenere voti; nelle sue espressioni più distorte, diventa la negazione della democrazia trasformandosi in potere personale, demagogico, senza controlli né contrappesi».
Il saggio di Mény e Surel conclude poi in questo modo, che mi pare si adatti perfettamente alla situazione italiana attuale: «Rifiutando la rappresentanza o criticando i rappresentanti, considerando il costituzionalismo un ostacolo insopportabile al potere del popolo, il populismo è profondamente antiliberale. Tutto ciò che è l’essenza stessa del liberalismo e la sua tradizione politico-costituzionale, cioè il costituzionalismo, è fondamentalmente rifiutato dai populismi, da tutti i populismi (...). Il popolo può fare e disfare quello che vuole, perché nulla deve fermare una pulsione che è diretta emanazione del popolo».
È per questo che il discorso di sabato dell’onorevole Berlusconi è destinato a pesare su questo dibattito. Non perché lo useremo come arma propagandistica (io non intendo fare questo favore a Berlusconi), ma nel senso che in quel discorso è contenuta una pregiudiziale di fondo contro il dialogo che è incompatibile con la proposta del relatore, senatore D’Onofrio.
Il collega relatore, che appartiene al Gruppo UDC, il collega Nania di Alleanza Nazionale, che ha parlato di «opposizione responsabile», se vogliono essere coerenti con le loro affermazioni devono contraddire l’assunto di Berlusconi, cioè che con queste opposizioni non c’è possibilità alcuna di un «compromesso sui princìpi».
Mi rendo conto che non è poco per una maggioranza che prima ha cercato un’intesa al suo interno su una proposta presentata dal Governo, poi l’ha discussa con le opposizioni con l’orologio sul tavolo dei tempi di approvazione imposti da Bossi.
Ma solo in quel modo, e cioè contraddicendo il nucleo profondo di quel discorso, si potrebbe riconoscere che una maggioranza legittimata dal voto popolare ha un limite nelle regole costituzionali che valgono per tutti e che vanno cambiate con il contributo di tutti.
È vero, nella scorsa legislatura si è proceduto a modificare con la sola maggioranza il Titolo V della Costituzione, peraltro con un testo che era stato largamente condiviso nella Commissione bicamerale e la cui approvazione era richiesta da Regioni e autonomie locali. Questa tuttavia non è una buona ragione per continuare su quella strada.
Gli stessi princìpi del liberalismo a cui tante volte ci si richiama richiedono che i poteri siano rigorosamente distinti, che il pluralismo dell’informazione sia garantito e il conflitto di interessi impedito, che ai poteri di un Premier o di un Presidente della Repubblica eletto direttamente facciano da contrappeso poteri altrettanto forti del Parlamento.
E per il completamento della riforma federalista è necessario che una delle due Camere, il Senato della Repubblica, rappresenti i territori nel processo legislativo con poteri differenziati rispetto alla Camera politica.
La strada del «nuovo inizio» indicata dal relatore ha dunque un alto costo politico per la maggioranza. Noi non ci ritrarremo, anche se ci rendiamo ben conto che sono condizioni molti difficili da realizzare.
L’alfa e l’omega della proposta della maggioranza è la devolution voluta da Bossi ed è da lì che occorre ripartire.Non c’è alcun dubbio che il testo di devolution votato in Commissione riproduce in tutta la sua gravità la disgregazione dell’unità della Nazione sul piano dell’eguaglianza dei diritti sociali per tutti i cittadini che aveva già suscitato forti contrasti nella maggioranza un anno fa, quando la prima revisione costituzionale fu votata sia al Senato che alla Camera. Mi fa piacere che a presiedere sia il presidente Fisichella perché più volte ci ha richiamato sui pericoli di questa devolution.
L’unica differenza rispetto a quel testo è la scomparsa dell’autoattribuzione delle competenze, mentre viene confermato che spettano in via esclusiva alle Regioni la sanità, la scuola e la polizia locale.
Questo significa che le Regioni potranno farsi il loro sistema sanitario e il loro sistema scolastico senza doversi attenere ad alcun principio generale, con la inevitabile differenziazione delle prestazioni tra le Regioni ricche e le Regioni povere, e con i cittadini di queste ultime – a partire dal Mezzogiorno – destinati ad essere fortemente penalizzati.
Significa anche che le Regioni potranno istituire nuovi corpi di polizia regionale. L’ambiguità del termine «polizia locale» è stato voluto per questo, come più volte ha ammesso lo stesso ministro Bossi, e per questo è stata respinta la dizione più precisa e limitativa di «polizia degli enti locali» o di «polizia amministrativa locale».
Nuovi corpi di polizia regionale significano una intollerabile sovrapposizione ai corpi di polizia esistenti, una confusione di ruoli e di competenza nella materia delicatissima della sicurezza, un aumento quantitativo della spesa negando ogni qualificazione e valorizzazione a quanti già operano in questo importantissimo settore.
Nel testo attualmente in discussione, a differenza di un anno fa, si affrontano anche le relazioni tra le materie di competenza delle Regioni e dello Stato e le funzioni differenziate di Camera e Senato. Il quadro che ne esce – vi prego di leggere in modo incrociato queste due parti della proposta della Commissione – è di una gravissima e pericolosissima confusione, che non può fare a meno di allarmare chiunque abbia a cuore l’ordinato funzionamento delle istituzioni, a partire dal presidente del Senato Pera che ha già segnalato molte disfunzioni presenti nella proposta votata dalla maggioranza in Commissione. Voglio fare alcuni esempi.
Nel nuovo testo dell’articolo 117 della Costituzione la sanità risulta citata due volte. La prima è compresa come «tutela della salute» tra le materie di legislazione concorrente, sulle quali nell’esercizio della funzione legislativa il Senato ha l’ultima parola. La seconda è compresa come «assistenza ed organizzazione sanitaria» tra le materie su cui è riservata alle Regioni la potestà legislativa esclusiva.
Inoltre, tra le materie nelle quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, e sulle quali la Camera ha l’ultima parola, compare la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», che riguardano indubbiamente anche la sanità.
Si può, quindi, facilmente determinare uno scenario di questo genere: vi possono essere leggi riguardanti la sanità proposte alla Camera e approvate con una determinata maggioranza; leggi proposte al Senato ed approvate con una maggioranza diversa; leggi regionali in contrasto sia con quelle della Camera che con quelle del Senato, tutte in materia di sanità. Una confusione assoluta, un conflitto istituzionale permanente, una situazione del tutto ingovernabile.
Per l’istruzione le cose sarebbero, se possibile, ancor più pasticciate. L’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e della formazione professionale, è tra le materie di legislazione concorrente. L’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, nonché la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione, sono tra le materie di competenza esclusiva delle Regioni.
Nell’ambito delle materie sulle quali lo Stato ha la competenza esclusiva non compaiono solo i livelli essenziali delle prestazioni, ma anche le «norme generali sull’istruzione». Con l’intreccio tra competenze sulle materie e funzioni legislative differenziate tra Camera e Senato il caos nel sistema dell’istruzione sarebbe garantito.
Infine, anche sull’ordine pubblico e la sicurezza si determinerebbero sicuri conflitti tra le diverse Assemblee legislative, poiché l’ordine pubblico e la sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale, sono tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, mentre la polizia locale è tra le materie di competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
Quanto è stato detto circa la presunta «confusione» ingenerata dall’approvazione del nuovo Titolo V nella scorsa legislatura, se si guardano bene i dati del contenzioso davanti alla Corte costituzionale, non corrisponde a verità, mentre con l’approvazione di questo guazzabuglio di norme all’articolo 117 della Costituzione si va di fronte alla paralisi sicura e al conflitto legislativo perenne in settori delicatissimi per la vita del Paese come sanità, scuola e sicurezza. Un obbrobrio istituzionale e una lesione politica del principio di unità nazionale. Questo è il nuovo articolo 117 della Costituzione che esce dal voto della maggioranza in Commissione.
Ora, come ha detto il collega Nania, la maggioranza invoca a proprio merito di aver reintrodotto il concetto di «unità nazionale» che correggerebbe un difetto del nuovo Titolo V contenuto nella Costituzione vigente.
In realtà, il concetto di interesse nazionale è ben presente nel testo attuale della Costituzione anche se in forme diverse rispetto alla Costituzione del 1948. Lo stabilisce l’articolo 120, che non è stato ricordato dal senatore Nania, là dove prevede che «II Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni (...) quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni (...)». Lo stabilisce anche l’articolo 117 che prevede la fissazione di questi livelli essenziali.
L’aggiornamento del concetto costituzionale di interesse nazionale si è reso necessario per l’uso che era stato fatto della formulazione precedente, la quale aveva consentito pesanti interferenze sugli ambiti di legislazione attribuiti alle Regioni. Basta citare per tutti le pagine davvero illuminanti scritte da uno studioso ben noto e unanimemente apprezzato come Livio Paladin.
Né si può davvero sostenere, come ha fatto il collega Nania, che con il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione vigente, il quale viene abrogato nel testo proposto dalla Commissione, si possono determinare divaricazioni dell’unità del Paese o addirittura si può dar vita – ha detto lui – ad un «federalismo secessionista e sovversivo». La norma è del tutto simile a quella in vigore nella Costituzione spagnola, che delinea – come è noto – uno Stato fortemente autonomista ma non federale. Le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» in determinate materie, possono essere attribuite alle Regioni solo con legge dello Stato, solo su proposta delle Regioni interessate sentiti gli enti locali e solo nel rispetto dei princìpi di perequazione verso i territori con meno capacità fiscale previsti dall’articolo 119.
Ora, la maggioranza propone che sia il Senato ad avere il compito, su proposta del Governo, di rinviare una legge alla Regione in quanto «pregiudichi l’interesse nazionale della Repubblica», e di proporre eventualmente al Presidente della Repubblica di annullarla se la Regione interessata non provvede. In questo modo si affiderebbe al Senato, che per di più si vuole «federale» e quindi rappresentativo dei territori nel procedimento legislativo nazionale, un controllo di merito sulla legislazione regionale.
Questo è un inedito assoluto, cari colleghi, in tutte le forme di Stato a forte autonomia locale e regionale. È per un Senato che vuole dirsi «federale». È inaccettabile per le Regioni e le autonomie locali, che infatti su questo hanno già espresso una critica unanime, in quanto stravolge il senso della seconda Camera che li deve rappresentare.
Vi è poi la nuova norma transitoria per l’istituzione di nuove Regioni che abolisce la richiesta dei consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate e l’approvazione con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Per istituire nuove Regioni è sufficiente la richiesta effettuata con referendum da parte dei cittadini residenti nei Comuni o nelle Province di cui si propone il distacco dalla Regione.
È una norma pensata per la Romagna ma che è potenzialmente in grado di disgregare tutte le venti Regioni italiane ed è per di più totalmente ingestibile. A parte il limite del milione di abitanti per le nuove Regioni che è stato detto verrà ripristinato, non so se si è pensato al fatto che potrebbero benissimo esserci più richieste, con ambiti territoriali diversi, riferite all’istituzione della medesima nuova Regione.
Per la Romagna, ad esempio, potrebbe benissimo capitare, perché non c’è nulla di storicamente più incerto di quali siano i suoi confini. In questo caso, chi stabilisce quali sono i territori in cui si svolge il referendum? Nessuno, poiché non è previsto e non è possibile prevederlo. Dunque, questa è una norma aberrante, non ci sono altre parole per commentarla, deve necessariamente essere cancellata.
Quanto al Senato, è davvero difficile sostenere che, così come è configurato nella proposta della Commissione, esso abbia la più vaga parvenza di Senato federale. L’annunciata presenza a pieno titolo dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome non cambia la sostanza delle cose, né la cambia la loro presenza insieme ai Presidenti dei consigli regionali prevista in alcuni particolari momenti nella proposta della Commissione.
Tutte e due le proposte sono le classiche foglie di fico. Nel dibattito in Commissione, che su questo punto è stato particolarmente ricco di spunti e proposte alternative, si sono confrontati due possibili modelli di Senato, fermo restando l’accordo generale sulla necessaria differenziazione delle funzioni legislative e sulla riduzione complessiva del numero dei parlamentari.
È emersa l’idea di un Senato federale delle garanzie, a composizione mista con un congruo numero di rappresentanti delle autonomie locali e regionali accanto ai senatori eletti direttamente, con funzioni di contrappeso nei confronti della Camera politica. E si è profilato un altro modello di Senato federale, completamente elettivo ma fortemente rappresentativo delle realtà regionali e locali, con elezioni contestuali a quelle per le assemblee regionali e l’eliminazione del sistema delle incompatibilità per i sindaci e i presidenti di Provincia.
Io ho sostenuto e sostengo ancora con convinzione questo secondo modello, ma in ogni caso la proposta che è uscita dalla Commissione non è coerente né con questa idea, né con l’idea di un Senato delle garanzie.
È un ibrido, e come tutti gli ibridi non raggiunge nessuno degli obiettivi per i quali è stato proposto: non consente una effettiva rappresentanza dei territori nel processo legislativo; non rappresenta un contrappeso di garanzia rispetto alla Camera politica; per di più dura in carica sei anni, con il risultato di sfalsare le scadenze elettorali in modo del tutto incomprensibile per i cittadini.
Diciamo la verità, il Senato disegnato nella proposta della Commissione è una riedizione di quello attuale, con una riduzione del numero dei suoi componenti e con un declassamento delle sue funzioni.
A questo punto, penso che sarebbe meglio un Senato alla francese, completamente composto dai rappresentanti delle autonomie locali e regionali, nominati in secondo grado, con competenze legislative più limitate, ma con il vantaggio di rappresentare realmente i territori nei confronti della forte e unica Camera politica. Comunque sia, quella che assolutamente non può funzionare è la proposta che attualmente stiamo discutendo.
Infine, affronterò rapidamente, perché lo hanno già fatto il senatore Bassanini e il senatore Mancino e lo faranno altri colleghi dell’opposizione, i temi cruciali della forma di Governo e delle garanzie. Su questo è difficile non concordare con quanto scritto ieri nell’editoriale del «Corriere della Sera» dal professor Giovanni Sartori, e cioè che in ogni sistema democratico, sia esso presidenziale o parlamentare, «(...) il potere (esecutivo) deve essere limitato e controllato da altri poteri».
È evidente come sia indispensabile e necessario introdurre ulteriori limiti e controlli al potere esecutivo rispetto a quelli previsti dalla Costituzione vigente. Il problema infatti non è più o non è solo più quello degli anni Novanta, e cioè il rafforzamento del ruolo del Primo Ministro.
Una pratica eccessiva della delega al Governo, l’emergere di un clamoroso conflitto di interessi che riguarda direttamente il Presidente del Consiglio, il soffocamento del pluralismo dell’informazione, tutto questo evidenzia che già ora è necessario introdurre forti contrappesi al potere dell’esecutivo e che è necessario rafforzare il Parlamento.
In questo contesto si può anche affrontare, ed è giusto farlo, il tema del rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio nella nomina e nella revoca dei Ministri e si può introdurre un più diretto riferimento alla volontà espressa dagli elettori al momento del voto. Ma occorre essere chiari su un punto: che si scelga il sistema presidenziale o quello parlamentare, il Presidente del Consiglio deve trovare un limite ed un controllo del suo potere – cito ancora il professor Sartori – che non può che essere nei poteri del Parlamento, in quelli del Presidente della Repubblica, se si opta per un sistema parlamentare, e in quello degli organi autonomi di garanzia come la Corte costituzionale.
La proposta votata dalla maggioranza in Commissione si muove in direzione esattamente opposta. Non affronta il tema del conflitto di interessi e del pluralismo dell’informazione, non modifica i quorum per le elezioni del Presidente della Repubblica e dei Presidenti delle due Camere, non rafforza in alcun modo le garanzie anzi, con il passaggio da quindici a diciannove componenti della Corte costituzionale di cui nove eletti dalle Camere, espone tale organo ad una politicizzazione tutta a favore della maggioranza di turno.
Per quanto riguarda il Presidente del Consiglio, siamo di fronte non ad una proposta di premierato forte, come ha detto il senatore Nania, ma ad un inedito modello di premierato assoluto, come è stato giustamente detto da Leopoldo Elia. Come altro si può definire, infatti, un sistema nel quale il Primo ministro è di fatto eletto direttamente tramite il «collegamento» con le elezioni dei parlamentari, nel quale ha di fatto il potere di scioglimento della Camera e quindi di ricatto permanente nei confronti della sua stessa maggioranza, dal momento che se viene approvata una mozione di sfiducia essa si deve sciogliere e le condizioni per eleggere un altro Primo ministro nelle altre circostanze sono estremamente difficili da realizzare?
È altrettanto evidente che in questo contesto il Presidente della Repubblica diventa un «potere senza potere» (è ancora Sartori che lo scrive), ridotto al rango di puro notaio e, per di più, con il rischio che sia espresso dalla sola maggioranza politica in carica.
Capisco che è un altro punto che divide la maggioranza – la Lega da una parte e AN e UDC dall’altra, con Berlusconi che tace – ma chi ha a cuore il ruolo di garanzia del Quirinale non può assistere passivamente allo svuotamento di ogni sua funzione effettiva.
Anziché elaborare un sistema bilanciato si è lavorato, con la proposta della Commissione, addirittura per smantellare i contrappesi esistenti. Non esito a dire, e lo faccio con convinzione profonda, che il risultato, il testo che ci è stato qui proposto dalla Commissione, è una mostruosità che ha ben poco a che vedere con il parlamentarismo. Invece, ha molto a che vedere con il plebiscitarismo e l’autoritarismo.
Dunque, anche sulla forma di Governo e sugli organi di garanzia la strada del dialogo richiede che la maggioranza sia disponibile a modifiche sostanziali del testo della Commissione.
Saranno i voti sugli emendamenti, ormai, a dirci se c’è una reale intenzione di andare in quella direzione oppure se quelle del senatore D’Onofrio e del senatore Nania sono state solo buone intenzioni, mentre nei fatti prevalgono i diktat di Bossi e i pregiudizi di Berlusconi.
Una cosa deve essere comunque chiara: la proposta della Commissione che è attualmente in discussione non potrà mai avere il nostro consenso, perché la riteniamo largamente peggiorativa della Costituzione vigente.
A conclusione del mio intervento permettetemi di ricordare un altro decennale, quello della lettera che don Giuseppe Dossetti inviò a me, che ero allora sindaco di Bologna, nel 1994, per difendere i valori e i princìpi fondamentali della Costituzione ritenendoli minacciati dagli annunci di una maggioranza che aveva vinto le elezioni e si proponeva di cambiare profondamente la Carta fondamentale della Repubblica. Per Dossetti quei princìpi e quei valori erano intangibili; la tesi illustrata nella lettera era che solo un’Assemblea costituente, eletta con il sistema proporzionale, aveva il potere di apportare modifiche così rilevanti.
A dieci anni di distanza da quel pronunciamento, che diede vita a tanti comitati per la Costituzione sparsi su tutto il territorio nazionale e contribuì ad una stagione feconda per il rinnovamento delle nostre istituzioni democratiche, sento un dovere di lealtà nei confronti della memoria di don Giuseppe.
Con tutta probabilità egli avrebbe disapprovato, se vi avesse potuto assistere, il voto a maggioranza col quale l’Ulivo nella scorsa legislatura ha modificato il Titolo V della Costituzione, anche se a mio avviso, come ho già detto, per quel voto c’erano delle ragioni. Ma sono certo che oggi Giuseppe Dossetti avrebbe respinto, con tutta la sua forza, l’idea che il voto di ieri possa aprire la strada ad una nuova modifica costituzionale così rilevante, che riguarda princìpi così fondamentali, che altera così profondamente i tratti della Costituzione del ’48 e per di più approvata con i soli voti della maggioranza del momento.
Vi chiedo, cari colleghi, di riflettere su questo e di chiedervi se Giuseppe Dossetti non avesse avuto molta ragione dieci anni fa e se non avrebbe molta ragione anche oggi.
